完善我国多支柱养老保障体系的思考——基于我国养老资产充足性的分析

杨　华

(中央财经大学 财政学院，北京 100081)

完善我国多支柱养老保障体系的思考

——基于我国养老资产充足性的分析

杨华

(中央财经大学 财政学院，北京 100081)

内容提要：近年来，我国明确提出构建包括企业基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险在内的三支柱养老保险体系。但目前我国的养老保障体系依然是基本养老保险一险独大，养老金替代率*养老金替代率是指劳动者退休时的养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率。它是衡量劳动者退休前后生活保障水平差异的基本指标之一,也是反映退休人员生活水平的经济指标和社会指标。不断下滑且低于国际最低标准(国际劳工组织为55%)，缺乏长期的可持续性，养老保障的充足性堪忧。本文基于我国养老资产充足性的分析发现,目前我国城镇居民特别是在职人员净养老资产中，基本养老保险占有举足轻重的地位,而作为第二支柱的企业补充保险和第三支柱的商业养老保险的比例相对较低。但在我国城镇居民资产构成中，个人储蓄和其他资产占比均达到20%以上，这意味着在职人员手中积累了可观的财富，说明作为第三支柱的商业养老保险还有很大的发展空间，还有待国家进行政策扶持和对资本市场的引导及培养。因此，政府要多措施保障基本养老保险的可持续性，并完善多支柱养老保障体系。

关键词：多支柱养老保障体系；养老资产充足性；城镇居民资产

一、引言

我国是一个人口大国，同时又面临着日趋严重的人口老龄化问题，要想使更多的中老年人得到应有的生活保障，让更多的老年人老有所养，只有不断地完善我国的养老保险制度。世界银行认为，养老系统需要提供充足、可负担、可持续和稳健的福利。多数学者认为，养老系统最关键的目标是实现“消费平衡”。“养老充足性”则主要表现为避免退休后消费的明显下降。Stiglitz(1983)指出：从个人角度出发，充足性的实现依赖于个人(家庭)资产的跨期分配，如何做好充足的养老准备，如何投资、储蓄，如何将财富转化为年金； Holzmann and Hinz(2005)把养老金的充足性定义为从事任何经济活动的公民都有资格享有能够预防老年贫困并且能够使大多数人平滑终生的消费福利；Kolitkoff(1999)认为，养老保险应该实现老年人平滑消费的目标，养老金应该达到退休前工资的一定比例。世界银行就“养老充足性”提出具体的衡量标准，认为充足性的目标是强制性的养老保险能够替代真实收入的40%。养老保障充足性研究的主要理论依据是生命周期假说。Modigliani and Brumberg(1954)提出的标准生命周期假说常被用来分析家庭消费和储蓄行为,包括退休储蓄。根据标准生命周期假说理论，居民个人选择某个消费水平使其能够在工作时积累财富，财富在退休时达到峰值，退休后再消耗储蓄的财富，财富在死亡时耗尽。简单的生命周期模型下的养老金充足性意味着为退休积累的资产总额和退休后所需的金融资产总额相等。以生命周期假说为理论依据，国内外学者围绕养老金充足性展开了广泛的研究。在欧盟、OECD等国家，养老金替代率(分为理论替代率、实际替代率和模拟替代率)成为衡量养老充足性的重要指标。目前，我国关于养老金替代率的研究主要是指实际替代率，即利用退休第一年的养老金水平除以退休前一年的工资水平来衡量。本文基于养老资产充足性的视角，结合目前我国养老保障体系存在的问题及我国城镇居民资产的构成情况，就今后如何完善多支柱养老保障体系提出相应的政策建议。

二、我国养老保障体系概况及存在的问题

1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》首次提出：逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，明确了构建多支柱养老保障体系的方向。1997年颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2004年颁布了《企业年金试行办法》。此后，逐步建立起了包括企业基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险在内的三支柱养老保险体系。为了扩大社会养老保险的覆盖面，2009年起开始新型农村社会养老保险试点，2011年启动城镇居民社会养老保险试点工作。一些地方为推进城乡一体化，将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险统筹安排、合并实施，统称为“城乡居民社会养老保障制度”。目前我国的养老保险类型包括：政府行政机构或事业单位的养老保险、企业职工基本养老保险、城镇居民养老保险、新型农村社会养老保险、商业养老保险。

2013年末，随着上述养老保险制度的推进，全国参加城镇职工基本养老保险的人数超过3.2亿人(其中，在职职工2.42亿人，离退休人员8000多万人)，参加城乡居民基本养老保险的人数接近5亿人(含城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险)，共计8.2亿人。*2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].新浪财经，2014-05-28.可见，我国养老保险制度在不断完善，养老保险的覆盖面在不断扩大，但还是存在种种缺陷和不足。

目前，评价养老保障体系的指标主要有6个，即充足性、可持续性、可负担、公平、稳健和可预见性。其中，充足性和可持续性是主要评价指标。所谓充足性是指养老保障体系可以提供充足的养老金收入，有助于减少和防止老年人贫困，从而实现消费的平滑；所谓可持续性是指养老保险账户资金是否能做到保值增值，是否能满足未来老龄化发展的资金需求。为此，本文主要就我国养老保障体系在充足性和可持续性方面存在的问题进行分析。

(一)养老金实际替代率不断下滑，养老保障体系的充足性堪忧

就养老金替代率计算方法来看，包括理论替代率、实际替代率和模拟替代率。一般来讲，理论替代率主要用于典型群体的替代率，如收入中位数的群体，其主要用于描述养老保障系统的规则和未来演进；实际替代率是以退休第一年的养老金水平除以退休前一年的工资水平来衡量；模拟替代率则通过微观仿真模型模拟每个家庭样本在退休后预期寿命内的消费路径，判断家庭获得的养老资产能否支持消费路径，据此评估养老金充足程度。就三种计算方法来看，实际替代率应用最广，主要依据调查数据计算，可以充分考虑异质性，例如，不同家庭结构、职业或其他收入来源等。因此，据多家权威机构研究显示，我国养老保险的充足性堪忧。2012年中国社会科学院研究显示，我国基本养老保险的替代率一路走低，从2002年的72.9%一直下降至2011年的50.3%；黄万丁(2014)则通过计算得出：1997年我国城镇企业平均养老金替代率为74.47%，2011年则降至42.87%。由于选取的指标不同，虽然不同学者计

算结果有所差异，但结论是一致的，即养老金替代率不断下滑。而国际劳工组织规定的养老金替代率的最低标准为55%，我国显然已低于国际最低标准。同时，目前我国养老金替代率与工资的涨幅显得格格不入。据统计，1996年—2012年间平均工资增幅达13.6%，而养老金替代率却持续下降。未来随着我国人口老龄化程度的不断加深，这一趋势可能将继续恶化。可见，替代率的持续降低意味着我国养老保障的充足性面临着严峻挑战。

一般认为，养老金替代率的确定应遵循以下几个原则：与经济发展水平相适应，保证“基本生活水平”和原有生活水平不变，体现“公平”和“效率”、权利与义务相对等。而针对我国养老金替代率的“应然”水平，虽然角度不同，但柳青瑞和穆怀中(2003)、王晓军(2002)等众多学者都认为我国目标替代率的“应然”水平在55%～75%之间。而对于平均替代率的“应然”水平，何平(2000)、郑功成(2002)等认为在50%～60%的区间最合适，而郑秉文(2010)根据28%的缴费率和32%的制度赡养率，估算出我国的养老金替代率应该达到80%。

(二)基本养老保险缺乏长期的可持续性，未来可能出现巨大的养老金缺口

我国养老保障体系不仅面临着充足性的挑战，同时还面临着可持续性的危机。1997年我国基本养老保险从现收现付制转为部分积累制，因“转制成本”而导致巨大的“隐性债务”问题，这一点体现在养老保险上便是个人账户的“空账”运行问题。我国个人账户的“空账”已由2004年的7400亿元*社保个人空账已达7400亿元 每年扩大1000多亿元[EB/OL].新浪财经，2005-04-21.增加至2011年的2.2万亿元*如何理解个人养老金账户的空账问题[EB/OL].搜狐财经，2012-12-21.。因此，实际上我国的养老保险仍然采用的是现收现付制。同时，我国城镇职工基本养老保险转制后一直面临着保值增值的困难。其中，个人账户的实际收益率仅为2%，而我国的通货膨胀率从2005年开始则一直在2%以上，这说明我国个人账户的资金实际上处于贬值状态。

从养老基金的收支情况来看，截止到2013年，城镇职工基本养老保险基金收入为22680亿元，基金累计结余28269亿元。*2013年全国城镇基本养老保险报告[EB/OL].中国行业研究网，2014-06-25.但基金的收入增幅小于其支出增幅，2013年收入增速和支出增速分别为13.4%和18.70%，未来基金结余和充足性令人担忧。

另外，从我国城镇职工基本养老保险的设计参数来看，关于法定退休年龄的规定(即女性50岁、男性60岁)引起人们的广泛争议。这是因为，我国现行的法定退休年龄的规定是根据上世纪50年代的平均预期寿命制定的，而当时平均预期寿命只有50多岁。然而当前我国平均预期寿命已经达70岁以上，而人均寿命的延长和老龄人口的不断增加带来的养老金支付压力成为不可承受之重，未来可能会出现巨大的养老金缺口，从而给国家财政带来巨大压力。2015年人力资源和社会保障部公布的延迟退休年龄的方案也正是基于此背景制定的。

(三)多支柱养老保障体系尚未形成，使得养老保障的充足性持续下降

虽然我国从1991年起就明确提出构建三支柱的养老保障体系，但从实际运行情况来看，作为第二支柱的企业年金一直发展缓慢，参加人数较少。人力资源和社会保障部2013年统计公报显示：2012年我国建立企业年金的企业数为54737个，参加的职工人数为1846.55万人，积累基金规模为4821.04亿元。与城镇职工的基本养老保险相比，企业年金的参保人数仅为其参保人数的4%～6%，基金积累规模仅为其基金积累规模的16%～20%。而作为第三支柱的个人储蓄性养老保险是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充性商业养老保险形式。按照国际惯例，商业养老保险提供的养老金额度应占到全部养老保障需求的25%～40%，而我国远低于这一标准。

目前，在我国各类养老保险中，依然是基本养老保险一险独大，还没有形成多支柱的养老保障体系。由于基本养老保险独木难支，使得养老保障的充足性持续下降。

三、我国养老资产的充足性分析

从微观视角研究养老保障体系的充足性主要有两种方法：一种是替代率；另一种是将养老金财富和养老需求进行对比，如果养老资产积累大于养老需求，证明养老保障具有充足性，否则不具有充足性。本文主要就养老资产充足性进行分析，数据来源于北京大学中国健康与养老追踪调查(China Health and Retirement Longitudinal Study，简称CHARLS)2011年—2012年全国基线调查数据。CHARLS对45岁以上的中老年人进行的一项调查，样本量为17708个人，样本地区分布在28个省市。本文选取了城镇受雇人口(包括在职人员和离退休人员)进行研究，由于部分变量值缺失，最后选取了3062个样本进行研究。样本人群的各类财产构成如表1所示。养老资产包括可售资产和养老金财富。其中，可售资产是指可以变现的各种财产，具体包括净房产、土地价值、耐用消费品等。由于可售资产一般来自于家庭，为此，这里按家庭总人口数取平均值。养老金财富是指未来养老金全部收入的折现值。对于退休人员，CHARLS调查收集了个人“预期将来领取的养老金(或替代率)”，样本为45岁以上的中老年人(中老年人更多会对退休生活进行规划，对未来养老金的预期比较理性)。而就业人员的养老金财产是指未来历年精算收益的折现值扣除退休前缴纳的养老保险缴费之和(这里假定缴费增长率等于工资增长率)，是一种净资产的概念。CHARLS详细调查了家庭支出分类明细。对于退休人员，直接使用了当前的支出情况(通货膨胀调整)来估算退休所需资源；对于在职人员，则根据退休人员各项支出的比例，对其当前支出状况进行加权调整之后估算退休后所需资源。根据CHARLS调查，全部人员的平均可售财产达12.97万元，其中，平均房产价值为12.10万元，是所有可售资产中价值最大的部分。其次为变现能力最强的金融资产，平均为1.85万元，这一数据与我国2010年人均储蓄金额2.26万元接近。可售资产平均可以替代总负债的58.69%，说明仅靠可售资产变现很难满足老年人的养老需求。

表1城镇居民资产构成情况(基于3062个样本数据)

城镇居民资产名称样本量均值(元)占比(%)所有人员可售资产3062129696.7058.69 其中:房产3062121029.5054.77 耐用消费品30624798.382.17金融资产306218494.348.52遗产30621576.260.71负债30623949.351.79支出负债3062217040.5098.21在职人员净养老资产社会养老保险465350772.6530.35 其中:统筹账户410322896.8027.94 个人账户5527875.852.41企业补充保险28157058.6013.59商业养老保险13141746.7012.27其他13252534.7021.85预期个人储蓄1182253544.8021.94离退休人员养老资产社会养老保险1153311944.7027.82企业补充保险37230782.0020.58商业养老保险11339642.0030.29其他70221182.1019.72高龄老人补贴2717892.051.60

从表1数据可以看出，在参加社会养老保险的在职人员中，平均社会养老统筹账户财产为32.29万元，个人账户仅为2.79万元，统筹账户预期平均为在职人员提供92%的养老资金来源，而个人账户仅能提供8%的养老资金来源。在职人员平均预计到退休能够积累储蓄25.35万元。已离退休人员中，社会养老保险财产平均为31.19万元，它也是养老金财富中的主要组成部分，占养老金财富总额的88%。同时可以看出，虽然企业补充保险、商业养老保险和其他养老保险的参保率并不高，但这三类资产在养老资产中所占比重比较可观，合计达70.59%，也是养老资产的重要补充来源。

四、构建多支柱养老保障体系的设想

基于我国养老金替代率不断下滑且低于国际警戒线的现实情况，今后依靠单一的社会养老保险已经不能满足我国日益增长的养老需求。另外，由于不同人群收入和风险承担能力不同，这就需要建立多支柱养老保障体系以满足人们的多样化养老需求。

通过上述实证分析，就各类资产占比情况来看，在职人员净养老资产构成中，社会养老保险、预期个人储蓄、其他、企业补充保险和商业养老保险的比例分别是30.35%、21.94%、21.85%、13.59%和12.27%。在离退休人员养老资产构成中，社会养老保险、企业补充保险、商业养老保险、其他和高龄老人补贴的比例分别是27.82%、20.58%、30.29%、19.72%和1.60%。由此可见，目前我国城镇居民养老资产中，特别是在职人员净养老资产中，社会养老保险占有举足轻重的地位,而作为第二支柱的企业补充保险和第三支柱的商业养老保险的比例相对较低。然而我国预期个人储蓄和其他资产的占比均达到20%以上，这意味着在职人员手中积累了可观的财富，说明作为第三支柱的商业养老保险还有很大的发展空间，还有赖于国家的政策扶持和对资本市场的培养。为此,本文就完善多支柱养老保障体系提出以下设想：

(一)提高社会养老保险中社会统筹的比例

要想提高社会养老保险中社会统筹的比例，就必须适当降低个人账户比例，为其他类型养老保险的发展预留空间，同时可缓解个人账户保值增值问题。为此，本文借鉴部分学者的观点，将社会养老保险中社会统筹部分作为我国养老保障体系的第一支柱，提高统筹层次，并由政府统一支配；将个人账户和企业年金作为第二支柱，并借鉴国外职业年金经验建立专门的账户，以防止对个人账户资金的挪用；将个人储蓄性商业养老保险作为第三支柱，并出台切实可行的优惠措施鼓励其发展。

(二)多措施保障基本养老保险的可持续性

众所周知，社会基本养老保险的生效条件和多少取决于工作年限。相关实证分析发现：可售资产随着年龄的增长而不断增加，而社会养老资产则随着年龄的增长呈现先升后降的趋势，转折点大概在55～60岁之间，这也是政策退休年龄。其中，女性的转折点为55岁，男性的转折点为60岁。这进一步证明了标准生命周期假说理论，即人们在退休前不断积累养老金财富，到退休时达到峰值，之后开始消耗养老金财富。因此，为了使退休期间能够保持生活水平不降低，有必要在退休前积累足量的可用资产。也就是说，提前退休不利于老年人生活的安定，同时也给国家财政带来巨大的负担。基于此，本文认为可采取以下措施来保障基本养老保险的可持续性:一是进一步规范养老金的发放，减少提前退休；同时从养老金资产的积累来看，我国延迟退休年龄具有一定的空间和现实意义，可以逐步推迟退休年龄1～2岁。二是严格划分各类养老资产的类别，以加强保值增值管理。特别是对统筹账户的短期结余资金和个人账户的积累资金，应根据资产的类别设计合理的投资方案和投资管理机构，以提高养老保险金的投资收益。

(三)利用税收优惠政策鼓励其他支柱养老保险的发展

在社会多元化发展的今天，多支柱养老保障体系可以满足不同层次人群的养老需求。其中，企业补充保险、商业养老保险较基本养老保险有着更大的发展空间，这就需要政府提供一定的政策优惠加以鼓励。一是加大对企业年金的支持力度，提高企业年金缴费的税前列支比例(4%)。二是出台实质性的个人储蓄性养老保险鼓励政策。个人储蓄性养老保险不需要政府直接投入，而且操作灵活、管理相对简单。国外普遍重视个人储蓄性养老保险的发展，例如：在德国，所有购买政府认可的商业养老保险的个人均可以享受养老储蓄津贴以及免缴个人所得税或享受所得税递延优惠；再如：美国的IRAs计划在缴纳环节可以扣缴税收。美国和德国上述优惠政策值得我国借鉴。三是适当降低商业养老保险的参保门槛，在保证一定收益的情况下，尝试向城镇和农村居民全面推开，充分发挥其规模经济的优势。四是随着我国基金管理公司等金融机构的不断发展和完善，可以考虑允许其在保值增值的前提下参与个人储蓄性养老保险，并逐步形成有规模的保险或养老保险基金管理行业。

参考文献：

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(责任编辑：汪爱琴)

On the Perfection of Multi-pillar Endowment Insurance System in China——Based on An Analysis of Adequacy of Pension Assets in China

Yang Hua

(Central University of Finance and Economics,Beijing 100081,China)

Abstract:In recent years, China clearly puts forward that it will build three pillar endowment insurance system, including the basic pension insurance, enterprise supplementary pension insurance and personal savings insurance. However, in terms of current situation of China’s endowment insurance, the basic pension insurance is still a major component, and pension replacement rates are declining and below the international minimum standard (ILO, 55%), lack of long-term sustainability, and the adequacy of the pension insurance system is worrying. This paper, based on the analysis of the adequacy of pension assets in China, found that at present, the pension assets of urban residents in China, especially in the net pension assets, the basic old-age insurance plays an important role. And as the second pillar and the third pillar of the enterprise supplementary pension insurance and personal savings insurance, the ratio is relatively low. And in the composition of China’s urban residents’assets, the ratio of personal savings and other assets accounted were more than 20%, which means on the job personnel accumulated a certain scale of wealth, the third pillar of personal savings insurance still has great development space, to be supported by the national policy to guide and cultivate the capital market. In this paper, and a variety of measures should be taken to guarantee the sustainability of basic endowment insurance to build a multi-pillar pension system in the future.

Key Words:Multi-pillar Endowment Insurance System; Adequacy of Pension Assets; Urban Residents’Assets

收稿日期:2016-03-21

基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“我国城乡养老保障评估指标体系构建及其实证应用研究”(12JJD790006)；中央财经大学第二批青年科研创新团队资助项目

作者简介：杨华(1972-)，女，教授，博士，中财—鹏元地方财政投融资研究所研究员，研究方向：财税政策、社会保障等。

中图分类号：840.612

文献标识码：A

文章编号：1007-8576(2016)03-0005-006

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2016.03.001

·经济理论与实践·