“降成本”的改革路线图

赵义

我们正在进入一个“高成本社会”。怎么办？

首先需要再次明确的是，这个“高成本社会”是有特定内涵的。简而言之，就是相对于我们的发展阶段和民众的收入情况，企业、创业和民众生活的成本过高。这不仅会影响到中国经济的竞争力，更会加大我们落入中等收入陷阱的危险。

正是从这个意义上说，我们的确需要“药方”。但实际上并不存在一个包治百病的统一药方。比如制度性交易成本，涉及到政府和市场、社会的边界的划定；制度成本，背后则是已经运行了很长时间的具体制度，比如土地制度、市场准入等。这些问题本质上其实是改革如何深化的问题。

“降成本”本身就是2016年供给侧结构性改革的五大任务之一，显然，降低束缚社会经济发展的制度性成本不会仅仅是2016年的事情。降成本，一定意味着为了整体利益，有的利益群体要承担改革的风险，所以我们常说改革进入了“深水区”。反过来说，改革要再次焕发生机，就必须是问题导向。“降成本”让改革有了可衡量的、民众直接会有“获得感”的具体指向。

政府的“放管服”

这届中央政府把“放管服”改革看作是渡过经济难关、打造经济新动力的关键所在，也是经济改革的“牛鼻子”。并且有非常强的紧迫感，不仅不进则退，慢进也是退。改革针对的就是制度性交易成本。

目前改革取得的进展包括：国务院部门共取消或下放行政审批事项537项。投资核准事项中央层面减少76%，境外投资项目核准除特殊情况外全部取消。工商登记实行“先照后证”，前置审批事项85%改为后置审批；注册资本由实缴改为认缴，企业年检改为年报公示。资质资格许可认定和评比达标表彰事项大幅减少。中央层面取消、停征、减免420项行政事业性收费和政府性基金，每年减轻企业和个人负担近千亿元。有些省份行政审批事项取消和下放比例超过一半、最高的达70%，有的省级非行政许可已全面取消。

这些进展还是初步的。比如“最后一公里”还没有完全打通。就是“最先一公里”，“从明的转成暗的、从上面转到下面、从政府转到与政府有关的中介，审批服务中的各种‘要件、程序、环节等还是关卡林立。”“名目繁多、无处不在的审批‘当关、证明‘围城、公章‘旅行、公文‘长征”等现象尚未从根本上得到改变。

5月份，人民日报刊发了一篇长篇调查报道“这些成本最该降！—对两省四市五十三家企业制度性交易成本调查”，在企业界引起了很大反响。从这个报道的内容看，值得注意的一点是，越是在经济困难时期，企业和社会对于制度性交易成本越敏感；而恰恰越是在经济困难时期，由于财政增收压力的加大，一些地方政府或部门的乱作为就格外容易出现。比如回溯性收税、过头税等，有的地方甚至专门还成立了非税收入管理局。

李克强总理多次说“放水养鱼”，这是一种把税收制度和企业激励进行兼容的形象说法。而制度性交易成本的高昂，说明在一些地方出现了著名的“诺斯悖论”：政府税费收入最大化和企业激励不再兼容，发展下去就是政府的乱作为本身成为经济衰退的根源。

5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上发表了重要讲话，详细列举了中央政府下一步要采取的措施：

年底前，再取消一批“含金量”高的行政审批、投资项目核准及前置审批、资质资格许可认定、评比达标表彰等事项。清理取消中央指定地方实施的行政审批事项，年底前取消200项以上，为地方放权进一步打开空间；

再砍掉一批审批中介事项，切实拆除“旋转门”、“玻璃门”。加快摘掉中介机构的“红顶”，与行政审批部门彻底脱钩，斩断利益链条；

9月底前，国务院部门要简化行政审批流程，压缩前置审批环节并公开时限，推行并联审批和网上审批。6月底前实现部门间“横向联通”，年底前实现中央和地方“纵向贯通”；

继续推进工商注册便利化，年内实现“三证合一”、“一照一码”。这是对能否破除部门利益的一个重要检验。尽快在全国实现“一照一码”，推动全国市场实现统一公开透明和公平竞争。继续创新优化登记方式，实行“一址多照”和“一照多址”；

如果各种收费减不下来，其他措施就是再多，也会被冲减甚至抵消掉。年底前，没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目，一律取消。

这些措施，都非常具体，并且多有时间表。“放管服”改革的确也进入了“深水区”，既要动利益“奶酪”，同时又要打破部门之间、地区之间的壁垒和封锁。这对在全国范围甚至是更大范围内优化资源配置，非常关键。

市场化仍需深入

政府“放管服”之后，什么力量在发挥作用？答案很简单，就是市场和社会。一段时间以来，“市场化”问题变得很复杂。但是，如果是讨论降成本这个问题，市场化的深化是绕不过去的选择—以到目前为止的经验和智慧，我们还没有发现市场竞争、优胜劣汰之外的更好的降成本机制。

在关于中国制造业出路的讨论中，曾经有一个现象引起了人们的注意：同样的商品制造，美国的低成本地区有的比在中国制造还划算。对原因的分析让我们看清了，除了所谓劳动力不再廉价之外，中国制造的更高的成本在于土地、电力、物流、贷款等等。也就是说，“高成本”中除了制度性交易成本，还包括制度成本—比如土地成本的背后是特定的土地制度，电力等成本背后则是垄断和竞争的问题。劳动力成本的上升没有人们想象的那么致命，相反，非市场化的制度成本越来越是中国经济竞争力的制约。

一个很有趣的例子是宽带的降费提速。据报道，从6月1日开始，三大运营商将逐步启动新一轮网络“提速降费”。众所周知，李克强总理多次提到这个问题。宽带降费提速对于创业创新的重要性，不须赘言。但对这个问题的认知，有微妙的分野：业内认为，通过当月流量不清零、取消京津冀漫游费一系列优惠政策，超额完成了2015年固定宽带和移动流量平均资费同比下降30%的目标。但用户的感受却不明显。工信部也回应了这个问题：2015年总共为用户节省了400亿元，平均到每位用户时，资费仅仅下降了2.6元/月，因此，多数用户对运营商“提速降费”感受并不明显。

更微妙的是对于“降费”本身的理解。在舆论纷纷指责三大运营商是在“挤牙膏”的时候，有业内声音提出了这样一种观点：所谓降费不是简单的降低资费，而是科学地降低用户使用网络支出在可支配收入中的比重。这个逻辑看起来有道理，所谓生活高成本对应的就是可支配收入的不高。不过这个“高成本”对应的是经济发展一定阶段出现的成本上涨，一个橄榄型的收入群体结构是最稳定的。具体到基础运营商，问题的要害并不在这里。

实际上，也正是所谓业内人士点出了问题的实质：经过去年的资费单价大幅下调后，三大运营商的营收和利润都出现了不同程度的下滑，在用户使用流量上升不能抵消单价利润损失的情况下，再下降单价有可能使运营商陷入更加困难的境地。“提速”是下一步的重点，“降费”已经没有多少空间。

那么，这个判断能否成立？用什么方法可以证实或者证伪这个说法？这就看背后的制度。如果有充分的市场竞争，显然，答案就在竞争的替代者身上。但如果没有，那么就只能看“审计”。没有市场竞争的“倒逼”，就需要政府管制的“倒逼”。

土地成本的道理也是如此。在土地成本背后的土地制度短期内很难有根本改变的情况下，为了降低土地成本带来的租金等成本的上升，在去库存的背景下，中央政府已经开始出台更加灵活的政策，比如通过“商改住”保障城镇化中的“有居”需求等。这实际上相当于引入了一股新的市场力量。

总之，在一个“高成本时代”，政府展开的改革路线图是比较清晰的：以政府的“放管服”降低制度性交易成本，释放社会经济活力，而对于短期内难以改变的制度长久运行积累起来的高成本，通过政府管制或者引入新的市场力量的办法减缓其压力、减少其阻力。同时，如前所述，因为直接触及了利益格局的切割，以“降成本”为导向的改革也正在真正走入深水区。