京津冀世界级城市群建设背景下河北省新型城镇化发展研究

■ 刘广平 副教授 张 敬 陈立文 章静敏（河北工业大学经济管理学院 天津 300401）



京津冀世界级城市群建设背景下河北省新型城镇化发展研究

■ 刘广平 副教授 张 敬 陈立文 章静敏（河北工业大学经济管理学院 天津 300401）

内容摘要：本文对京津冀世界级城市群建设背景下河北省新型城镇化发展问题进行了研究。文章首先采用规范研究方法对京津冀世界级城市群发展情况和河北省城镇化发展的现状与问题进行了分析。其次剖析了京津冀世界级城市群建设与河北省新型城镇化发展的互动关系，论证了其相互依存和相互促进关系。最后给出了京津冀世界级城市群建设背景下河北省新型城镇化发展思路与对策。

关键词：京津冀 城市群 新型城镇群发展思路与对策

引言

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》和《中共河北省委、河北省人民政府关于推进新型城镇化的意见》明确将城市群列为城镇化发展的重要载体和主体形态。美国东北部和五大湖两个城市群、日本东京、大阪和名古屋3大都市圈以及英国大伦敦都市圈的发展也印证了以城市群引领城镇化发展模式的有效性。2004年国家发改委正式启动京津冀都市圈区域规划的编制工作，京津冀世界级城市群的概念逐渐被人们所熟知。尤其自2014年京津冀一体化上升为国家战略之后，北京、天津和河北三省市开始开展实质性的合作来着手打造京津冀世界级城市群。京津冀世界级城市群建设为河北省新型城镇化发展带来了重要契机，在此背景下如何促进河北省新型城镇化发展是亟需关注和解决的问题。本文将首先对河北省城镇化发展的现状与问题进行系统分析，并解析京津冀世界级城市群建设与河北省新型城镇化发展的互动关系，最后给出河北省新型城镇化发展的思路和路径。

京津冀世界级城市群发展情况

人口规模情况。北京市统计局公布的京津冀协同发展统计报告表明，2014年京津冀地区常住人口为1.11亿，占全国的8.1%。北京、天津和河北省三地的城镇化率分别为86.4%、82.3%和49.3%。这说明，京津冀三地的城镇体系等级规模差异较大，城市规模分布集中化程度较高，城镇体系在三地区的分布存在严重的不平衡。这也得到了一些学者的实证检验（孙雷等，2014）。

经济发展情况。2014年，京津冀三地GDP总量为66474.5亿元，占全国的10.4%。但与世界其他城市群相比还有较大的差距。美国大西洋沿岸城市群、旧金山城市群和五大湖城市群的GDP占全美的比例为67%。日本太平洋沿岸城市群GDP占全国的比例为69%。而我国长三角、珠三角和京津冀三大城市群的这一数值仅为36%。其中，京津冀地区的GDP与长三角和珠三角相比仍然偏低，2012年，京津冀、长三角和珠三角三地区的人均GDP分别为53168元、65938元和57068元。从京津冀三地内部比较来看，在经济发展方面同样存在着严重的不平衡。2014年河北省人均GDP仅为6500多美元，而北京和天津人均GDP均超过了1.6万美元，高出河北省两倍多。从产业结构方面看，北京以第三产业为主，比重高达77.9%，而天津和河北两地第二产业比重仍然维持在一半左右，分别为49.4%和51.1%。

城市发展质量情况。从京津冀城市群城市发展质量来看，北京和天津两城市的发展质量综合指数分别为0.7852和0.4747，明显高于河北省11个城市的水平。其中，石家庄和衡水的城市发展质量综合指数在河北省分别位于首位和末位，这一数值分别为0.4323和0.2210。

河北省城镇化发展现状与问题

（一）河北省城镇化发展现状

城镇规模不断扩大，经济综合实力不断提高。2003-2013年，河北省城镇常住人口由2268万人增加至3520万人，城镇化率从33.51%上升至48.12%，如图1所示，平均每年提高1.46%。2013年城镇化率高于全省平均水平的地区包括石家庄（不含辛集市，55.72%）、唐山市（54.97%）、廊坊市（51.4%）、秦皇岛市（50.81%）和张家口市（48.95%）五个地区。邯郸市（47.91%）、沧州市（45.18%）、邢台市（44.20%）、承德市（43.27%）、保定市（不含定州市，42.93%）、衡水市（42.92%）、定州市（42.77%）和辛集市（43.02%）等地区的城镇化率低于全省平均水平。全省生产总值达28 301.4亿元，人均GDP突破6000美元，达到中等收入国家和地区水平。

城镇体系日益完善，规模进一步扩大。河北省组织编制了《河北省城镇体系规划文本（2004-2020年）》，将全省城镇等级划分为省域中心城市、区域中心城市、县级市、县城和建制镇5个层次，初步形成了层次分明、梯度有序、分工明确、布局合理的区域城镇布局结构。2012年，全省城镇人口100万以上特大城市有6个，50万-100万的城市有4个，30万-50万的城市有3个。

图1 2003-2013年河北省城镇化率

城镇综合承载力逐年增加，居民生活明显改善。河北省教育、医疗、社会保障、文化体育等公共服务水平逐年提升，人均道路面积、公园绿地面积均超过全国平均水平。市政基础设施承载能力不断提升。2012年，实有城市道路面积、每万人拥有公交车辆、人均日生活用水量、建成区排水管网密度、集中供热面积等指标分别为28433万平方米、14.45标台、126.23升、9.08公里/平方公里、44670万平方米。城镇居民收入快速增长，消费结构不断升级。2013年，全省城镇居民人均可支配收入22580元，与2003年相比年均增长12%。2012年，每百户家庭拥有汽车和人均住房面积分别为25.6辆和32.51平方米，年均分别增长35.43%和3.83%。

（二）河北省城镇化发展中存在的问题

城镇化发展水平和质量不高。尽管2013年河北省城镇化率达到了历史最高点，但仍低于全国平均水平5.6个百分点，与北京和天津的86.3%和83%相比存在较大的差距，严重制约着京津冀一体化的协同推进速度。在135个县（市）中，仅有18个县（市）城镇化率超出全省平均水平，城镇化率在40%以上的县（市）仅有46个。城镇化发展质量较低，河北省11个设区市在“中国地级以上城市城镇化质量排名”中，唐山最高50位，承德最低275位，在286个城市样本中平均排名155位。河北省城镇化总体滞后于工业化，人口城镇化滞后于土地城镇化，工业化和土地城镇化对城镇化的带动作用尚未充分发挥。

城镇规模结构不合理，城市辐射带动能力不强。目前，河北省一些城市扩张速度过快，人口压力偏大，与资源环境承载力的矛盾逐步加剧。而且，许多城市发展定位趋同，城市群内部功能互补性不强。中小城市和小城镇的产业和人口集聚能力较弱，河北省33个城市中50万人口以下的城市为23个，占69.7%。

城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益严重。河北省一些城市无序开发，建设用地粗放低效。城市交通拥堵问题严重，道路、地下管网、公共服务等市政服务设施配套能力较低。大气、水、土壤等环境污染问题时有发生。城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡接合部等外来人口集聚区人居环境较差，不能适应经济新常态下城镇化快速发展与人口流动激增的新形势。

京津冀世界级城市群建设与河北省新型城镇化发展的互动关系

（一）京津冀世界级城市群建设是河北省新型城镇化发展的重要契机和主体形态

城镇化发展存在“单体式”和“城市群”两种模式（陈桂龙，2014）。其中，“单体式”发展模式依靠“单打独斗”，容易引起多个城市在产业方面的同质竞争和人才方面的恶性竞争，造成区域内人才、资源和资金等方面的配置效率低下。而采用“城市群”发展模式，各城镇之间的协同发展有利于不同层次的城市化单元之间的资源合理配置，更有利于城镇化的快速和健康推进。

自京津冀协同发展上升为国家战略后，国家层面的京津冀世界级城市群规划将为河北省新型城镇化发展带来前所未有的契机。2013年中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014-2020）》和2014年河北省委八届六次全会均强调，将城市群作为主体形态来完善城镇体系，促进大中城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。具体来讲，京津冀世界级城市群需要围绕多个沿交通线分布的产业带和环渤海城市发展带来打造，而且各城市需要在交通、生态环境和产业等方面做好科学的规划与布局以及主体功能互补分工。在京津冀世界级城市群建设的背景下，交通、产业等条件势必会给沿产业带和发展带以及各城市周边地区的发展带来契机。京津冀世界级城市群的建设将有利于推进社会保障在城乡和省市之间的流转、促进新型城镇化进程中土地利用的节约化和完善新型城镇化进程中的征地补偿制度等问题。河北省新型城镇化可依托京津冀世界级城市群建设，以点（城市）和轴（产业带）带面向周围扩散发展，实现以城市群带动城镇化的跨越式发展。

（二）河北省新型城镇化发展有利于京津冀世界级城市群的建设与形成

新型城镇化是城市群的塑造过程，城市群是城镇化推进演绎的结果。相对京津地区而言，目前河北省新型城镇化水平偏低，不利于缩小区域和城乡收入差距，从而抑制居民消费需求，影响产业结构升级调整，进而不利于与京津地区的产业匹配，制约京津冀世界级城市群的形成。河北省构建层次分明、梯度有序、分工明确和布局合理的新型城镇布局结构，将有利于承接京津部分功能和首都部分行政事业单位向河北转移，为京津两地优质产业向河北迁移做好铺垫，有利于京津冀世界级城市群的建设。

河北省新型城镇化发展思路

遵循生态和绿色的城镇化发展模式。过去，京津冀地区不考虑生态环境的粗放式发展损害了区域整体发展利益，生态环境不断恶化。长远来看，京津冀世界级城市群建设需要考虑区域生态环境问题。在这样的背景下，河北省要转变以土地和工业带动的传统城镇化发展模式，考虑区域生态安全格局和环境容量，从依赖资源无限消耗向绿色循环经济发展，建立生态环保和低排放的绿色产业体系。

提高城镇化质量。河北省新型城镇化质量是京津冀世界级城市群建设与形成的基石和保障。过去的河北省城镇化建设过于注重速度而忽视质量，导致进城人口生活质量远远低于城市户籍人口、城市空间扩大速度远超人口扩大速度、失地农民未从城镇化过程中分享到应得的红利等大量问题的出现。因此，河北省城镇化质量的提高要注意城镇化推进速度与经济发展水平提高和政府公共服务能力相匹配。新型城镇化的核心是人的问题，这就需要解决好农民工及其家属在劳动就业、医疗卫生、社会福利、住房保障和义务教育等融入城市方面的问题。

优化城镇布局。京津冀世界级城市群建设背景下，河北省新型城镇化建设需要考虑京津地区以及河北省各城市的主体功能定位，实现河北省与京津两城市功能互补和协同发展。在此基础上，河北省新型城镇化建设需要围绕提升城市运行效率来优化中心城区空间结构，改造提升中心城区功能。同时，根据人口密度、产出强度和资源环境承载力，与行政区划相协调，科学合理规划建设新城新区。提升城乡接合部规划建设和管理服务水平，促进社区化发展，增强服务城市、带动农村、承接转移人口等功能。

统筹城乡协调发展。京津冀世界级城市群的建设范围不仅涵盖京津冀区域内各城市的发展，还涉及京津冀区域内新农村的建设。因此，河北省城镇化建设需要改变传统单一发展的模式，统筹考虑城乡一体化发展。在河北省新型城镇化建设过程中，以工业反哺农业，城镇带动农村。新农村建设为城镇化发展奠定经济社会基础，在提供人财物支持的同时，促进河北省新型城镇化发展。在河北省城乡协调发展的基础上，方能为京津冀世界级城市群建设提供产业、人口和资源等方面的支撑。

河北省新型城镇化发展对策

构建京津冀世界级城市群规划体系，优化河北省新型城镇化布局和形态。京津冀世界级城市群的建设，需要以规划为引领，明确京津冀三省市的整体定位，确定京津冀世界级城市群建设的近期、中期和长期目标。京津冀区域的整体定位必须有利于解决北京“大城市病”的问题，疏解非首都核心功能，立足区域发展基础和特点，充分考虑区域发展潜力和资源与环境的承载力，打造以北京为核心的世界级城市群。以京津冀世界级城市群规划为指引，疏解非首都核心功能的产业不断向津冀地区转移。例如，将劳动密集型、资源依赖型等一般制造业向津冀地区转移，对高端产业中不具备比较优势的制造环节在京津冀地区进行全产业链布局。河北省可以此作为优化新型城镇化布局和形态的重要依据，建立涵盖总体规划和专项规划的规划体系，有序推进河北省新型城镇化进程。

实行各类型城镇差别化发展，推动人口城镇化。京津冀世界级城市群的建设需要统筹发展各类大中小城市和小城镇，尤其要做好沿渤海城市带、环京津城市群、冀中南城市群等各类京津冀子城市群的规划与发展工作。河北省内的大城市要建立完备的要素市场，能够吸引各类企业总部和高端人才集聚。各类中小城市和小城镇生产生活成本较低，能够吸引劳动密集型和生产服务型企业在这些地方进行区域布局。同时，要发挥不同城市的优势，实现各类城镇差别化发展，实现产业结构与优势互补。通过在京津冀城市群内分流人口，既能避免大城市过度膨胀而带来的大城市病问题，也可为人口在京津冀城市群中均衡分布创造条件。

大力培育产业带和产业集群。产业是新型城镇化发展的保障与支撑。打造京津冀世界级城市群需要做好三省市的产业布局和协作。宏观层面，京津冀可通过推进京津塘高新技术产业带、沿海临港产业带、京广线先进制造产业带、京九线特色轻纺与高新技术产业带、张承绿色生态产业带五条产业带的建设，在各类城市和城镇合理布局产业，积极开展各地区间的产业协作与分工，形成完善的产业链条，以线条形状向周围扩散来推进河北省新型城镇化建设进程。微观层面，各类城市和城镇产业园区内部还需要做好产业集群的建设与协调发展，做好区域内同一产业链上不同企业之间、企业与中介组织、政府部门等主体和机构的网络化联系和合作创新，完善产业园区的基础配套设施建设，为产业集群发展和提高产业集群竞争力提供保障。

加快京津冀交通一体化建设。完善的综合交通运输体系是实现新型城镇化的前提和保障。京津冀世界级城市群建设背景下，做好统筹考虑公路、铁路和机场等交通的规划建设，强化京津冀世界级城市群与其他城市群之间的交通联系。构建城市群内部的快速交通网络，建设以高速公路为主和以普通公路为辅的衔接城市群内部城市和城镇的多层次快速交通网络。优先发展城市内部的公共交通，加快构建以公共交通为主体的城市机动化出行系统。快速推进中小城市和小城镇与交通干线和交通枢纽城市的衔接，加快建设中小城市、小城镇与中心城市的快速交通，实现中心城市与县（市）、重要乡（镇）和重要产业园区的便捷连接。全面提升县乡村公路通行能力和通行水平，形成以县为中心，覆盖镇村的公路网络。加强农村公路站场建设，做好城区、县（市）-乡（镇）、乡（镇）-村三级城乡客运网络的衔接，推进城乡客运一体化。

推进城市群协调机制建设。京津冀世界级城市群建设可实现大中小城市和小城镇协调发展，更有利于高质量城镇化发展。为了实现河北省新型城镇化建设目标，需要建立健全京津冀三省市以及河北省内自上而下的区域合作发展协调机制，理顺不同层级城市间的资源配置关系，建立科学的利益协调和补偿机制。具体来讲，不断强化京津冀世界级城市群内部省市长协商机制，建立以京津冀三地协同发展为导向的政府考核体系。注重不同区域间的产业布局、基础设施、公共服务等方面的协调，实现资源的优化配置，打破京津冀地区和河北省内各地区之间的合作机制障碍。

加大制度创新改革和发展社会事业。推进京津冀三省市和河北省内城乡统一的户籍管理制度改革，消除因户籍差异造成不同省市和城乡间在教育、医疗、税收、就业等方面的不公平和不均等。打造标准化政府，积极探索京津冀世界级城市群政策联动制度，逐步实行统一政策，科学整合京津冀三地区的资金、人才和技术等要素。深化社会保障体系改革，逐步实现京津冀三省市城镇公共服务联动全覆盖。具体来讲，一方面增加农民工的社保覆盖范围，从制度上保证农民工在北京、天津或河北省内城市工作能够参加社会养老和医疗保险。另一方面解决农民工随迁子女在京津和河北省内城市接受教育的问题。构建覆盖京津冀和河北省城乡的公共就业服务平台，加强农民工专业技能培训，加大农民工创业政策扶持力度，提升农民工职业技能和就业竞争力。

结论

京津冀世界级城市群概念与发展方向的提出为河北省新型城镇化的发展提供了良好的契机，同样河北省新型城镇化的发展也有利于京津冀世界级城市群的快速与健康形成。由于京津冀世界级城市群的发展启动较晚，从京津冀内部和外部来看，其在人口规模、经济水平和城市质量等方面均存在着一定的问题。这些问题的解决是促进河北省新型城镇化建设的关键。另外，从河北省内部来看，其城镇化发展质量、规模结构和管理服务水平也同样存在质量水平不高、规模结构不合理和管理服务水平较低的现象。鉴于此，本文在论证京津冀世界级城市群与河北省新型城镇化发展互动关系的基础上，从遵循生态和绿色的城镇化发展模式、提高城镇化质量、优化城镇布局和统筹城乡协调发展方面给出了河北省新型城镇化发展的思路，并给出了具体的发展策略。

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基金项目：▲2015年度河北省社会科学发展研究课题民生调研专项（201501328）和河北省社会科学基金（HB15GL116）

中图分类号：◆F061.5

文献标识码：A