好政策落地有时间周期，急不来

杨光斌

仿佛就在昨天，思想界强烈呼唤改革的“顶层设计”，这是因为几年前改革进入深水区后变得举步维艰。为回应社会诉求，我们有了“顶层设计”，并在各领域出台了一系列改革方案。有些政策得到较好贯彻，但也有一些好政策难以落地，变成一个又一个的文件传达过程。个中原因何在？

首先，政策落地的时间周期。从政策议程的设定即什么样的问题值得上升到决策者那里讨论、到政策制定、再到政策执行，是一个绕不开的“时间性”周期问题，急是急不来的。一项重大政策，尤其是那些改变政治生态的政策，时间过程更为漫长，需要反复抓、抓反复才见成效，不可能一个文件就能达到政策目标。比如，“八项规定”初见成效，就是常抓不懈的结果。而这个成效如果没有相应的法治化制度去保障，让新的健康生活方式成为一种习惯，旧病复发并非不可能。法治化制度化的行为养成都需时间上的耐心。

政策执行的“时间性”原理告诉我们，很难在很短时间内执行好一项政策，更难的是在很短时间内同时达成若干政策目标。历史经验是，很多麻烦问题属于发展中的问题，政策性作为固然重要，而“时间”本身也是一种办法，比如上个世纪90年代“下岗潮”所引发的问题，“时间”本身就是答案。各个大国治理中的难题很多，很多难题是慢慢“熬”过来的。美国内战后的危机一点不比其他国家少，但它硬是熬过了一场又一场危机。现在，处于彼此期许中的官民要有同情地理解。百姓对好生活的渴求是自然的，但“好生活”的到来决非一蹴而就，对此百姓要有耐心。同样，回应社会诉求的政策制定者也只能在“时间性”原理中有所作为。

其次，政策执行中的利益性阻力和体制性阻力。前几轮改革的主要目标是做大蛋糕，这样的改革容易达成共识；现在的主要目标则是分好蛋糕，必然会触动特定利益集团的既得利益。从这个意义上说，现在的改革比之前更加困难，阻力更多。无论是徐才厚郭伯雄的问题，还是周永康的问题，都是长时期内形成的各式腐败集团，要进行改革，首先就需破解诸如此类的利益集团。这是有形的利益集团，事实上政治生活中还充斥各种看不见、但在关键时刻可能突然爆发出来的利益集团，尤其是官商勾结。比如，湖南衡阳人大代表贿选涉及四五百人，而贿选案居然还发展到四川某地级市的党委常委会选举。这就是说，法定的换届选举是好政策好制度，但这种政策会被官商勾结型利益集团所扭曲。

政策执行还面临体制性阻力。我们的体制是民主集中制，其好处是容易制定政策，但在政策执行中必然面对长链条的行政管理体制，在这个过程中会出现形形色色的“否决者联盟”——既得利益集团所形成的阻力集团。如前，为社会更公正的分蛋糕式改革必然是触动既得利益的政策，对冲性力量恰恰是常态性政治现象，不能指望所有人都为了远大目标或共同理想而放弃自己的既得利益。

既然如此，还需利用民主集中制体制上的优势去克服这一各个国家都存在的痼疾。为了提升政策执行效果，传统的办法是执法大检查。在没找到新办法之前，传统办法依然得用，正所谓反复抓、抓反复，比如巡视组“回头看”就属此类执法检查。按照经验，“回头看”一次、两次远远不够，需要常态性制度化的督查机制，让权力无时不在监督之中。

再次，政府职能滞后和行政能力不足而形成的政策性阻力。大家都在说“懒政”“怠政”问题，这可能多少有点有违现实而冤枉了各级官员。下放权力简单，但在政府职能未完成转变的前提下，很多政策必然难以落实。比如，现行体制是各行政部门把控资源并积极制订计划，落实者是地方政府、尤其是基层政府，传统上所说的“上面千条线，下面一条腿”的局面并未得到根本改变。结果，形成了积极有为的行政部门，疲于应付的地方政府、尤其是基层政府，它们没有能力在很短时间内同时执行来自所有部门的政策。因此，在调整“条块”关系中转变政府即各行政部门的职能，是改革中的一大难题。

即使政府职能调整了，还有一个现实性难题，就是各部门的行政能力与行政方式是否能满足已经市场化的社会的需要。在社会结构和人们观念都发生深刻变革的时代，某些行政方式依然停留在过去、甚至是计划经济时代。比如，在听起来很美的居家式养老问题上，一些街道办事处从民政部门争取到项目资金建成“居家式养老”居所，但没有老人愿去这种一个房间5个床位的养老院。政府花了大价钱，百姓却不买账，这就是传统计划经济式行政作为的结果，问题在于不理解我们的“社会”。这类案例说明，行政部门的行政方式已滞后于变化了的社会结构。现在的问题不仅仅是调整政府与市场的关系，而是新型的政府—市场—社会之间的关系。

政策过程有周期、政策执行有阻力、行政能力跟不上，三重问题叠加，共同构成好政策难落地的局面。其中无论是政策执行的周期性还是行政能力的培育，都绕不开一个“时间性”概念。▲（作者是中国人民大学政治学教授，国家发展与战略研究院副院长）