水功能区考核实践的思考及其教学意义*

何 娟 牛小丹（华东师范大学 生态与环境科学学院，上海 200241）



水功能区考核实践的思考及其教学意义*

何 娟 牛小丹
（华东师范大学 生态与环境科学学院，上海 200241）

摘要：水资源与人类社会的生存和发展密切相关，高中地理教材中也有水资源的合理利用、水污染及其防治等相关教学内容。水功能区划是国家为加强水资源保护管理所提出的一项重要水环境管理措施，其管理对水资源合理利用和保护的意义显著。本文介绍了国家水功能区考核政策，比较了主要省市水功能区考核的现状和目标，并以上海市为案例分析了上海市水功能区考核实践的影响因素，对水资源合理利用和保护相关教学内容的开展具有借鉴指导作用。

关键词：水功能区；考核；上海市；教学

* 资助项目：上海市水务局水资源基础管理研究项目（重要河湖健康评估研究）。上海高校“立德树人”人文社会科学重点研究基地（地理教育）支持项目（项目编号：SHGE2014A04）。

一、引言

2011年中央一号文件“中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定”中，明确提出控制水资源管理“三条红线”，建立水功能区限制纳污制度、用水总量控制制度、用水效率控制制度和水资源管理责任与考核制度，着力解决当前水资源不合理利用和水污染严重等问题。水功能区是水资源管理基本单元，其管理与保护由于层次多、影响因素多而相对复杂［1］。

我国水资源空间分布不均，各流域自然条件与经济布局发展也不一致，以流域为划分单元，突出主体功能，为水资源开发及合理利用等规划管理工作提供重要依据［2］。本文梳理归纳了水功能区考核的相关理论和实践，为水资源保护的教学提供借鉴。

二、省级行政区水功能区考核实践

当前我国水资源面临十分严峻的形势，水资源短缺、水生态环境恶化、水污染严重等问题日益突出，成为限制社会经济可持续发展的主要原因之一［3］。为保障社会经济的可持续发展，党中央、国务院提出实施最严格的水资源管理制度，制定了水资源管理的“三条红线”和“四项制度”。从管理层面上讲，“三条红线”分别从源头、过程和末端上保护水资源的开发利用，水功能区限制纳污制度重在水资源开发利用的末端管理。水功能区管理制度是我国一项重要的水资源保护制度，为满足水资源开发利用与管理保护的需求，水功能区考核是水功能区监督管理和水资源开发利用规划的依据［4］。

2006年开始水利部门开展水功能区监测工作，2007年国家水利部的水资源公报中出现国家水功能区考核结果，2007年至2014年水资源公报公布的全国水功能区水质达标情况如表1所示，可以看出开展水功能区考核工作后，全国水功能区水质达标率基本维持在50%左右且逐年增高，水质状况渐好。最严格水资源管理制度考核办法要求2030年水功能区达标率达到95%，目前距离此目标有一定差距。

表1　全国水功能区水质达标率

国务院办公厅印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》中明确提出各省、自治区、直辖市的2015年、2020年和2030年三阶段水功能区水质达标率控制目标，国家控制目标与2013年各省市水功能区考核现状的对比如图1所示，可以看出：1.对比省市三阶段的考核目标，不同省市的2020年前水功能区考核目标存在差异；2.2013年多数省市水功能区水质达标率与2020年国家考核目标的要求相比，部分省市差距较大；3.福建、广西、湖南、宁夏、重庆地区的水质现状已达到2020年水功能区国家控制目标；4.除重庆、湖南等个别省市外，多数省市的水功能区现状水质达标率距离2030年达标率95%的水质目标仍有较大差距。

图1　省市水功能区考核现状与目标

三、水功能区考核实践的影响因素分析——以上海市为例

上海位于我国东部沿海地区，是典型的平原河网地区，区域水资源丰富，高速的经济发展和大规模的人口迁入给区域水资源造成巨大压力，水质型缺水的资源环境成为制约上海进一步发展的瓶颈。《实行最严格水资源管理制度考核办法》中规定实行最严格水资源管理制度的责任主体为各省、自治区、直辖市人民政府，上海市在考核对象、考核方式、考核内容等方面与国家考核办法同步。水功能区考核是水功能区管理保护落实到位的关键和保障，上海市最严格水资源管理制度指标考核分为三大类，水功能区水质达标率被纳入第三类限制纳污控制指标。为落实上海市水功能区考核的实践工作，上海市水务局会同相关部门将考核指标进行分解，水功能区水质达标率分解至各区县。上海市水功能区考核存在以下特点：

1.划分：上海市水功能区划包括太湖流域片区和长江流域片区，根据《上海市水功能区管理办法》，按用水需求划分为一级水功能区，保留区、保护区、缓冲区和开发利用区，开发利用区又按照工业、农业、景观、饮用水、排污控制和过渡区用水主导功能划分为二级水功能区。

2.城市区域现状：上海市水功能区达标评价方法采用双指标评价法，选取的指标为高锰酸盐指数和氨氮，指标数量较少。水功能区现状水质达标率与国家考核目标存在差距，目前上海市水功能区水质达标率与2020年78%的国家考核目标有一定差距，根据中国水资源公报和上海市水资源公报数据，水功能区水质总体上太湖流域片区水质劣于长江流域片区。

3.面临问题和对策：上海市持续推进水环境治理工作，河道整治和污水厂网建设等治理措施均有效改善了城市水环境质量。随着点源污染得到较好控制，中心城区的暴雨径流污染以及农村地区面源污染成为影响水功能区水质的一大问题，此外产业领域广泛，部分行业耗水量大以及农业用水效率不高的现状也影响水功能考核目标的实现［5］，因此加强水功能区考核，提高污水处理率，实行产业结构优化，对提高水功能区水质意义显著。从区域角度，太湖流域和长江干流的过境来水对水功能区水质影响较大，加强流域协调，鼓励公众积极参与，有助于提高水功能区管理的效率，有效改善上海市水环境整体质量。

四、水功能区考核的教学意义

水是人类生存的物质基础，21世纪以后全球的水资源需求增加，对水资源开发利用和管理工作要求更高。水功能区管理是我国的水资源保护制度，是协调水资源开发利用和水资源保护间矛盾的科学管理制度［6］。水功能区水环境质量的考核是判别满足设定的水体用途及水功能区管理需求的前提［7］。为落实最严格水资源管理制度的要求，开展水功能区考核工作，有益于加强流域水资源管理［8］。开展水功能区水质监测工作及其考核结果关系到水功能区的合理利用和保护。水功能区考核能全面、客观地认识流域水功能区的水质状况，为最严格水资源管理提供参考依据，有助于全面提高我国水资源管理的能力和水资源开发利用的效率。

由于社会经济的发展，人口、资源与环境面临突出矛盾，水资源可持续利用新理念下的水资源保护与开发利用已经成为21世纪水资源规划和管理的目标与追求［9-10］。中学地理教学同样重视对水资源的合理利用及管理保护的教育。人教版高中地理必修一教材以一整章的篇幅介绍了水资源的合理利用。教材必修三以河流综合开发为例解说区域自然资源综合开发利用。以环境保护为主题的教材选修六对水污染及其成因、资源开发利用和保护以及公众参与作了详细介绍，可见水资源的开发利用及保护是中学地理教学的重心。水功能区考核的教学意义体现在：

1.与教材中水资源开发利用及保护的有关内容紧密结合。

水功能区考核是水资源合理利用和保护的依据，水功能区管理有助于加强水资源开发利用及保护。本文详细而全面地介绍了我国水功能区考核的政策，并对比各省市考核现状和目标，增强对水功能区考核的认识，顺应中学地理教学中关于加强水资源开发利用与保护学习的目标。

2.帮助学生加深水环境现状了解，丰富地理知识，增强环境意识。

随着社会经济的高速发展，水、大气、土壤等人类生存不可缺少的自然资源正在恶化，资源管理与保护显得尤为重要。注重公众参与是现代资源管理的发展趋势，通过广泛宣传水功能区管理的战略性、必要性，提高全社会资源意识、环境意识和生态文明意识，为未来水功能区管理提供良好氛围。本文对于全国水功能区考核相关知识的介绍，加深学生对我国水环境现状的了解，可以帮助丰富学生的地理知识，树立正确的环境认知，增强环境意识。

3.通过实践教育，提高学生对于知识的理解力和接受力。

水功能区划是现行的国家水资源保护的管理措施。纯理论教学在学生对于知识的接纳上存在一定的不足。本文以上海市为例，介绍了上海市水功能区考核实践的推进状况，帮助在理论教学的基础上，以水功能区管理的知识为平台，加深水资源管理实践的具体认知，理论结合实践教学模式在帮助学生水资源开发利用相关知识的学习，以及激发学习的主动性等方面都具有积极的意义。

参考文献：

［1］ 邱凉，翟红娟，徐嘉.长江中下游水功能区考核指标体系研究与构建［J］.人民长江，2013，44（3）：75-77.

［2］ 梅锦山.我国重要江河湖泊水功能区划特征［J］.中国水利，2012（7）：38-42.

［3］ 邱凉，罗小勇，李斐，等.水功能区考核指标体系研究初探［J］.能源环境保护，2012，26（4）：55-58.

［4］ 涂敏.基于水功能区水质达标率的河流健康评价方法［J］.人民长江，2009，39（23）：130-133.

［5］ 尚钊仪，车越，张勇，等.实施最严格水资源管理考核制度的实践与思考［J］.净水技术，2014（6）：1-7.

［6］ 刘成，涂敏，苏海.模糊数学评价法在长江流域重点水功能区水质评价中的应用［J］.中国水利学会青年科技论坛，2007：221-227.

［7］ 赵鑫，黄茁，赵伟华，等.长江中下游干流水功能区评价指标构成及内涵［J］.中国水利，2013（11）：1-3.

［8］ 黄茁，赵鑫，赵伟华，等.长江中下游干流水功能区评价体系研究［J］.人民长江，2013，44（10）：40-51.

［9］ Xia J，Tackeuchi K.Barriers to Sustainable Management of Water Quantity and Quality，Guest Editors for Special Issue［J］.Hydrological Sciences Journal，1999，44（4）：503-505.

［10］ Chen J Q，Xia J.Facing the Challenge：Barriers to Sustainable Water Resources Development in China［J］. Hydrological Sciences Journal，1999，44（4）：507-516.

（责任编校：左秀萍）