浅析参与式治理模式下的基层协商民主建设

李媛媛　谭阳梅　李超

[摘 要]参与式国家是由美国的盖伊·彼得斯提出，致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号，关注较低阶层的员工和组织。党的十八大提出要推进基层协商民主广泛多层制度化发展，推进政府决策的科学化和民主化。本文通过对参与式治理模式的若干思考，有助于基层民主协商的进一步推进。

[关键词]参与式治理；协商民主；参与管理

20世纪90年代以来，参与式治理被许多发展中国家地方政府纷纷引入，以民主的分权、商议民主为主。以赋权于民和自治为基本内涵的参与式治理主要体现在参与式规划、参与式预算和参与式监督。参与式管理提高了国家治理的合法性及其有效性，成为新一轮地方政府治理体系创新的趋向。

一、参与式治理概念浅析

从某方面来说，参与是指员工对有关其工作、生活和某些层级节制方面的组织决策的介入。许多主张参与的文献也指出，介入和参与是激励员工最有效的方法，它将可能性变为了现实。而关于参与的研究也经历了好多年，从佩特曼的参与式民主道巴伯的强势民主再到现在的参与民主，这些无不是强调自下而上的参与模式。

陈剩勇、赵光勇指出所谓参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。它是一个规范性的概念，等同于“协商民主”或“审议民主”，通过扩展公民参与的规模和深度来扩大民主。利害相关者不仅要参与“决策过程”，而且要参与决策执行。

二、加强基层协商民主的必要性

协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。党的十八大和十八届三中全会深刻总结我国社会主义民主政治建设的经验和规律，作出健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的重大战略部署。

面对改革开面对改革开放进程中利益格局深刻调整的新形势，面对社会新旧矛盾相互交织的新变化，面对市场经济条件下思想观念多元多样的新情况，面对世界范围内不同政治发展道路竞争博弈的新挑战，加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化，有利于化解矛盾冲突、促进社会和谐稳定，有利于保持党同人民群众的血肉联系、巩固和扩大党的执政基础，有利于发挥我国政治制度优越性，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。

三、基层协商民主存在的问题

1.协商意识不强。一方面，基层党委和政府的协商意识不强。有的基层干部对民主协商不热情、不积极，在协商过程中居高临下，颐指气使，使民主协商形式化；有的基层干部也参与了协商过程，但却敷衍地执行协商结果，使民主协商的实效大打折扣。另一方面，部分基层群众的协商意识不高。有的在协商前对协商主题没进行深入细致的调查研究，对相关法律法规政策理解不透，协商的质量有待进一步提高；有的缺乏主平等意识，在协商过程中对领导唯唯诺诺，不敢发表自己的真实意见和看法；有的缺乏监督的勇气，在协商结果的落实上不敢实施有效的追踪。

2.基层协商民主程序不够规范。协商主体范围狭窄，常常选取固定的人作为协商主体，一般的普通民众特别是社会弱势群体，难以实现有效的参与；协商的议题、时间、内容、方案，以及相关材料的送达、相互看法的沟通交换等基本上是事先内定；有意压缩协商人员了解信息、阅读材料和参加讨论的时间；不能及时整理协商的意见建议，报送基层党委、政府和有关部门，并适时向参与协商的代表反馈采纳落实情况。

3.制度化不足。由于相关法律的缺失使得基层的协商民主缺乏相应的监督和问责系统，法律并未强制要求某机构或某个人对协商的过程进行监督，与此同时，我国也并没有相应的监督机构。这些制度化的不足最终导致了基层协商缺乏相应监督，无法调动公众的积极性。

四、推进基层协商民主建设

1.提高公众参与度。参与式治理模式比较关心公民参与和国家与社会间的关系，参与式政府最简单的形式是公民投票，让公众通过直接投票的方式来决定政策议题所要采用的方法。参与式的基本观点认为，在官僚体制内，专家无法获得制定政策所需要的全部信息，如果排除公众对相关决策的参与，那么将会造成政策上的失误。为此，要加强领导和组织协调，鼓励探索创新，通过各种途径、各种渠道、各种方式进行广泛协商，建立健全提案、会议、座谈、论证、听证、公示、评估、咨询、网络、民意调查等多种协商方式来提高公众参与度。

2.构建扁平化的公共组织结构。参与式治理模式注重的是参与过程中的程序而不是结构，结构的改革可以使参与变得相对更加容易。构建扁平化的公共组织结构可以缩减高低级之间的层级，从而使得员工可以感觉到在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力，调动其积极性。

3.加强事前、事中参与。协商民主中提出要在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，而现在许多公共部门参与方案中，大部分都是事后运作而非事前或事中参与。政府可以很好地处理某项措施实施后公众的不满却不能在措施实施之前让公众进行很好地参与。为此要加强公众的事前和事中参与，如举行听证会便是其中有效举措。

4.推进基层协商民主制度化、规范化和程序化建设。协商民主要想得到长期发展，必须依靠制度化来保障。当前，我国对于立法协商、行政协商、社会协商的主体和客体的确定尚未进行明确的规范，在这种状态下很难保障基层协商民主的有序进行。协商是通过理性的互动和包容实现的，关于促进基层协商民主法制化，一方面要健全相关制度，促进协商式治理法制化发展，在“四位一体”村级治理模式的基础上。另一方面要把现有的制度贯彻下去，将协商制度融入现有的乡村治理制度框架内，真正贯彻落实“四位一体”的村级治理模式。

5.营造协商民主建设良好氛围。营造协商民主良好氛围，要坚持有事多协商，遇事多协商，做事多协商。健全党内民主制度，以党内民主带动和促进协商民主发展。党委宣传部门以及主要新闻媒体都要加强正确舆论引导，普及协商民主知识，宣传协商民主理论和实践，树立协商民主建设先进典型，发挥好示范和引领作用。

参考文献：

[1]张紧跟.参与式治理：地方政府治理体系创新的趋向[J].中国人民大学学报，2014（6）：112-123.

[2]陈剩勇，赵光勇.“参与式治理”研究述评[J].教学与研究，2009（8）：75-82.

[3]楚向红.我国基层民主协商实践的困境及出路探析[J].黄河科技大学学报，2014（4）：65-67.

[4]张根乔.关于基层协商民主建设的调查与思考[J].中州学刊2016（1）：7-12.

[5]康静思.中国基层协商民主建设探析[D].湘潭：湘潭大学，2011.

[6]龚曼霞，邓建华.治理视域下基层协商民主建设研究——以湖南省益阳市沅江市基层协商民主为例[J].中国市场，2015（42）：172-174.