中日海上危机管控机制研究

程桂龙



中日海上危机管控机制研究

程桂龙

［内容摘要］海上危机是影响中日关系的重要因素，特别是2010年的“撞船事件”，2012年的“购岛事件”以及2014年的“更名事件”加大了中日海上危机爆发的可能性。目前围绕海上危机中日已就“海空联络机制”达成大部分共识，但主权领土争端与国家根本利益的矛盾，海洋战略与海洋权益的分歧，战略互信机制缺失与域外因素的牵制阻碍了“海空联络机制”的落实和运行。海上危机的存在客观上要求中日之间必须建立全面的危机管理机制，为此可根据危机发展的状况及演变趋势，按照事前、事中和事后的顺序分别从预警机制、应急机制和反馈机制三个方面入手，建立三位一体的动态管控体系，使海上危机的产生、发展和演变能在可控的范围内解决。

［关键词］海上危机 中日管控 海空联络机制

中国是一个典型的海陆两向型国家，拥有近300万平方公里的海洋国土，以及1. 8万公里的海岸线。“近代以来的100多年间，中国遭世界列强从海上入侵达479次之多，其中规模较大的达84次，入侵舰船1860多艘，兵力47万多人”。①陈劲松、张炜、方堃、李亚强：《构建有效的海上安全体系》，《光明日报》2006年1月11日，第9版。中日历史上曾发生过6次战争，②即唐朝的白江口之战（663年），元朝的两次侵日之战（1274年、1281年），明朝的万历朝鲜战争（1592 年4月～1593年3月、1597年1月～1598年12月），清朝的甲午中日海战（1894年7月～1895年4月），中国抗日战争（1937年7月～1945年8月）。其中5次是在海洋上进行的，除白江口之战和万历朝鲜战争外，其他海战均以中国失败告终。作为近代中日海军第一次面对面交手的甲午海战更是使当时号称亚洲第一，世界第六的北洋水师全军覆没，中日海上冲突自此呈现常态化。二战后，日本处在美国的直接占领之下，对外交往受美国的严密监控。新中国成立后，日本继续保持同台湾国民党政府的关系，对新中国不予承认，中日之间的官方交往基本处于停滞状态。直至1955年1月13日，中日渔业部门代表团就东海和黄海捕鱼问题进行谈判，10月15日发表《关于中日渔业会谈的公报》，以及1960年1 月25日中国人民对外友好协会发表《日中两国渔船紧急避难公文》等一系列事件的缓和，中日才逐渐在海洋领域重启交往与合作。1972年中日关系恢复正常化之后，随着交往的加深，双方逐渐在主权领土争端、航道安全、台湾问题和南海问题等领域显现出一系列矛盾和分歧，特别是2012年以来的中日钓鱼岛争端更是对中日海上危机管控体系提出了挑战，为此，制定一套快速、完整、实用的海上危机管控体系显得迫在眉睫。

一、海上危机的研究及定位

1.海上危机的内涵及范畴

海上危机属于危机管理的范畴，是公共危机的一部分。研究海上危机，首先要对“海上”和“危机”进行定位，“海上”涉及海洋内外空间，包括海洋上空、海面及海面以下的部分；“危机”的定义则比较宽泛，一般来说“是某种特定的形势，在这种形势下，其决策主体的根本目标受到威胁，而且作出决策的反应时间有限，其发生也出乎决策主体的意料之外”。①Hermann，Char1es F.，International Crisis：Insights from Behavioral Behavioural Research，New York Press，1972.“根据对‘海上’和‘危机’的分别界定，海上危机是指发生于或者涉及海洋空间领域，对一个国家的安全、稳定、秩序和利益形成重大威胁，需要以政府为主体的公共组织在外界压力和不确定性极高的情况下作出关键性决策的突发性紧急事件”。②朱晓鸣：《新时期中国海上危机管理研究》，华东师范大学博士学位论文，2008年4月，第17页。对海上危机进行的管理即海上危机管理，包括对危机进行事前、事中和事后的处理，以及建立合理的危机定位及危机管理体系。

海上危机管理是危机管理的一个分支，属于公共危机管理的一部分，与公共危机和危机之间存在密切联系，三者呈现出一种包含和被包含的闭合关系（见图1）。危机管理这一概念最早由美国学者于20世纪60年代提出，首先被运用到外交和政治领域，主要用来分析与处理各种国际国内间的政治危机事件，是指“危机管理者通过危机信息分析、危机应对计划、组织、控制、领导等职能管理过程来最大程度的降低组织和其他各个利益相关者可能遭受的各种损害，最终保障系统的整体安全、健康和持久运行的动态过程”。③董传义：《危机管理学》，中国传媒大学出版社2007年版，第17页。国际上习惯将公共危机管理称为紧急事件管理、紧急事件风险管理或灾难风险管理。根据芬克的“四阶段生命周期模型”（“F模型”）包括征兆期、发作期、延续期和痊愈期四个阶段。它“是一种有组织、有计划、持续的动态过程，政府和其他社会组织通过风险评估、预警、准备、反应、评估、恢复、监测和总结等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以达到减轻损失，甚至将危险转化为机遇，维护公共安全，保护公民人身权和财产权的管理活动”。①胡税根、余潇枫、何文炯、米红：《公共危机管理通论》，浙江大学出版社2009年版，第16页。

目前国内海上危机研究成果较少，较具代表性的有朱晓鸣的《新时期中国海上危机管理研究》、《新时期美国海上危机管理的组织体系、特征分析与经验借鉴》，汤书彬的《冷战后中国海上危机管理研究》，刘明桂的《论海上危机决策》，郭新昌、刘燕妮、崔银峰的《中日海上危机管理机制探析》等文章，②朱晓鸣：《新时期中国海上危机管理研究》，华东师范大学博士学位论文，2008年4月；朱晓鸣：《新时期美国海上危机管理的组织体系、特征分析与经验借鉴》，《国际观察》2008年第3期；汤书彬：《冷战后中国海上危机管理研究》，河北师范大学硕士学位论文，2011年5月；刘明桂：《论海上危机决策》，江海直达船舶驾驶与避碰论文集，2006年；郭新昌、刘燕妮、崔银峰：《中日海上危机管理机制探析》，《西南大学学报》（社会科学版）2013年第5期。这些文章从海上危机管理的概念界定、历史回顾、现状分析和经验借鉴等角度入手，提出了初步的海上危机应对举措，对海上危机管理体制进行了探讨，为国家海洋危机管理与应急机制的建立提供了一定的借鉴，但相对来说仍没有形成完整连贯的研究系统和体系。

2.中日海上危机研究的现状及趋向

近年来，伴随着中国综合国力的提升，中国同周边国家的分歧和争端加剧，特别是在海洋领土上的分歧直接影响了中国和平稳定外部环境的构建。中国是世界上邻国最多的国家，同海洋上的8个邻国全部存在领土争端，海上危机情况严重。中日关于钓鱼岛及东海划界问题的分歧，直接影响了双边关系的发展。

海上危机是一个综合性的概念，影响因素包括自然和人为等诸方面。国内外对海上危机的研究很大一部分集中在自然灾害的应急处理上，对国家间海上冲突性质的研究则较少。自2007年中日启动“海空联络机制”的谈判，目前已经取得了共识性的成果，虽然没有具体付诸实施，但对处理两国危机关系提供了方向，目前来看，学术界对这方面的研究还较少，大部分以新闻报道的形式出现，说明深入的研究和认识还较欠缺。关于中日海上危机的相关研究，本文整理了2005～2014年10年来的相关资料（见表1），选取了专业性日本问题研究期刊3种（《日本学刊》、《日本问题研究》、《日本研究》）和专业性亚太问题研究期刊3种（《当代亚太》、《东北亚论坛》、《太平洋学报》）作为研究范本。通过对每年期刊发文量的对比发现，关于中日问题、日本问题的研究呈现周期性的变化，基本与中日关系的变动呈正相关，其中2005～2006年、2011～2012年呈两个阶段的增长态势，与这一时期中日之间的政治事件相关。其中2003年1月日本政府从“民间所有者”手中租借钓鱼岛，8月日本右翼团体强行登上钓鱼岛；2005年2月日本政府欲将1978年日本右翼团体在钓鱼岛上设置的灯塔接管为“国家财产”；5月18名日本人把自己的户籍登记为钓鱼岛；2010年9月中日发生撞船事件，2012年4月日本购岛等阶段性事件都造成了中日之间的海上危机，学术研究上也产生了相应的体现。

表1　2005～2014年国内主要涉日期刊海上危机研究状况统计表

尽管这些专业期刊进行了关注，但关于海上危机与海洋问题的研究在其总量中所占比重仍然较小，平均仅为1. 47%，其中占比最大的《太平洋学报》也仅占3. 48%，这说明理论性与实质性的研究仍然进展缓慢。把钓鱼岛问题作为中日海上危机研究的范本则会发现，政策性研究的成果更加明显。通过检索2005～2014年中国知网关于“钓鱼岛问题”的信息可以发现，学术界对2011年以来中日领土争端的关注达到前所未有的高度，相比于2005年，2012年的相关研究文章增加了12. 76倍，说明学术界对海上问题的关注度明显上升，并且研究的深度和广度也在增加，逐渐呈现出学科之间的融合，经济学、社会学、心理学和管理学等领域的知识被广泛运用到政治现象和问题的解释，海洋主权和领土争端进一步把海上危机研究推向深化。

二、中日现有海空联络机制运行状况分析

中日海上危机的存在由来已久，21世纪以前形势相对缓和，冲突较为克制。2001年小泉纯一郎就任日本首相后连任3届直至2006年，成为日本30年来在位时间最长的首相，小泉在位期间无视历史事实，多次参拜靖国神社，不断挑起主权领土争端，中日海上危机形势不断恶化，随时存在发生冲突的可能性，以单纯的外交渠道已经不能满足两国危机处理的需要。

1.中日海空联络机制的演变和发展

2006年9月安倍晋三第一次执政，为防止海上危机发生，恶化冲突和双边关系，中日双方于2007年4月举行了会谈，双方表示同意建立“海上紧急联络机制”，打开了双方沟通协商的序幕。同年8月，中日防务部门首次发表“联合新闻公报”，公报中包括了“建立中、日防务部门海上联络机制，防止发生海上不测事态”等内容。①冯玮：《中日建立“海空联络机制”符合谁的利益？》，http：/ / opinion. haiwainet. cn/ n/2015/0115/ c353596 -28310777. htm1。2008年4月福田康夫执政时期，中日两国就联络机制进行了首轮磋商。此后双方又分别于2010年7月、2012年6月举行了两轮会谈，并于2012年6月达成三点共识：“1.设置防卫部门之间的热线；2.统一舰艇和飞机在现场联络的无线电频率和语言；3.防卫部门定期举行会议。”②《日媒：日提重启中日海上联络机制磋商试探中方》，http：/ / china. cankaoxiaoxi. com/2014/1013/ 526376. shtm1。但随后由于日方“钓鱼岛国有化事件”、“中日撞船事件”等的出现，恶化了双边关系，三点共识未获得落实。

2014年9月，中日同意重启“海上联络机制”磋商，并于2015年1月时隔两年半后在东京进行了第四轮会谈，双方达成多项共识，对以往会谈成果进行了确认，并在中方提议下将名称改为“海空联络机制”，以加强双方海上及空中安全问题的磋商，双方表示在对磋商基础进行必要的调整后将争取早日启动该机制。2015年6月19日，“中日两国防务部门在北京举行海空联络机制第五轮专家组磋商。双方就建立该机制的相关技术性问题进行了进一步沟通，并达成了一些共识，同意加快启动运行该机制的相关准备工作”。③辛闻：《国防部回应“中日近期将签署海空联络机制”》，http：/ / mi1itary. china. com. cn/2015 - 06/25/ content_35908682. htm。据日经中文网报道，中日“两国最早将于7月签署纳入舰船、飞机的具体通信方法等的备忘录”。④《日媒：中日最早7月签署海空联络机制备忘录》，http：/ / news. takungpao. com/ wor1d/ exc1usive/2015 -06/3033344. htm1。但此后双方动作并没有多大进展，据日本《读卖新闻》2015年10月5日报道，中方于10月4日拒绝了日本提出的中日海上联络机制的方案。“按照谈判主张，双方应当在各自海岸起200海里以内的经济海域、公海、防空识别区范围内运用该机制，而钓鱼岛争议领海、领空并不包括在机制作用范围之内”。⑤《日媒称中国拒绝日方中日海上联络机制方案》，http：/ / www. guancha. cn/ po1itics/2015_10_05_336515. shtm1。“日本提出的方案同意领海、领空不在机制作用范围，但仍然主张在冲绳——尖阁列岛（即钓鱼岛）海域实行这一机制，最终方案遭到中方拒绝”。中日双方的分歧阻碍了海空联络机制的最终实现。2015年12月31日中国国防部召开例行记者会，就中日海空联络机制为何到目前还没有启动问题答记者时称，已就联络机制达成大部分共识，将争取机制的早日启动与运行。

2.中日海空联络机制实施面临的困境及原因

“‘海上紧急联络机制’的核心内容是，中国国防部与日本防卫省之间设立红色热线，同时两国军队之间设置专用无线联络频率，当发生对方国家的飞机和舰艇异常接近等问题时，不仅两国的军事部门可以进行直接联系，同时现场的指挥人员或飞行员也可以使用事先确定好的无线电频率进行联络，避免冲突发生”。②潘珊菊：《中日同意尽早重启海上联络机制》，http：/ / opinion. peop1e. com. cn/ n/2015/0114/ c159301 -26379205. htm1。自2007年至今，海空联络机制的谈判已经进行了5轮，在大部分领域达成了共识，像海洋自然灾害的处理、海上污染防治等低敏感度的问题相对容易解决，而像钓鱼岛主权领土争端、东海划界纠纷等涉及国家核心利益的高敏感度问题，短时间内难以解决，这也是制约海空联络机制实施的关键。

海上危机是一个多面性的问题，海空联络机制的构建受政治、经济、外交和军事等传统和非传统安全因素的共同影响，从目前中日关系的走势来看，主权领土争端与国家根本利益的矛盾，海洋战略及海洋权益的分歧，战略互信机制缺失与域外因素的牵制是制约中日海空联络机制的重要原因。

三、中日海上危机管控机制的构建

海上危机的产生具有突发性，其发展规模、层次和范围在短时间内难以预测，但可以肯定的是中日两国对海洋权益的分歧将是今后摆在中日关系之间的一道鸿沟。中日“海空联络机制”的建设主要是在技术及框架上进行的架构，在具体实施流程及方法上还没有太多的细化，且在钓鱼岛海域等的适用范围上存在分歧。为此，中国有必要在此基础上建立一套完整的海上危机管控体系，通过事前预警机制、事中应急机制、事后反馈机制的流程来进行规范引导，形成动态的三级联动体系。

1.危机前：做好情报收集与形势预判，建立完整的预警机制

海上危机体系的建立，防范是基础，控制是过渡，治理则是保证。中日之间的海上危机主要围绕主权领土问题进行，东海划界、钓鱼岛问题、石油开采问题航道问题和南海问题等都是中日海上冲突爆发的导火索，任何一项积累到一定程度都可能引起冲突爆发。为此，在问题集中爆发前进行合理的防范和预警，是减少冲突和损失，控制危害的最好方法。

（1）加强海洋情报信息收集与整理，做好形势预判。

“我国沿海地区仅占我国土地面积的15%，却集中了我国50%的人口、55%的工农业总产值及70%以上的大城市”。①张玉强、孙淑秋：《关于海洋危机管理研究的几个基础性问题初探》，《海洋开发与管理》2010年第10期，第73页。东部沿海同日本隔海相望，若遭到攻击将对国民经济造成重大创伤，为此有必要加强防范，在信息情报的收集方面下功夫。信息的收集与整理是海上危机预警的首要因素，只有对海上危机的现状及可能爆发的情形进行研究才能够更好的把握问题。“信息情报可以对危机形势提供预警，对危机的发展作出动态描述，并有助于确定危机中可能出现的各种意外事件”。②朱晓鸣：《新时期美国海上危机管理的组织体系、特征分析与经验借鉴》，《国际观察》2008年第3期，第56页。为此，要建立一个统一性的海洋信息情报机构，专门负责海洋情报信息的搜集处理。一方面要积极搜集日方在中国周边海域的活动情况；另一方面也要加强对日本海洋政策制定和执行的研究。海上危机的形成有一个过程，中日海上危机主要受主权领土争端的影响，钓鱼岛争端是最可能爆发冲突的因素，因此应该在日常管理中进行全方位的监控，重点加强对涉海活动信息的收集，同时也要对海上自然灾害、海上渔民安全、海上通道安全、海上运输安全和海上突发事故等情形有充分的认识。海洋危机的发生有一个由浅入深的过程，危机爆发前要及时整理分析海洋基础信息，同日常数据作对比，如发现异常要重点关注。要把海上危机的发生掌控在前，特别是在双方关系发展的敏感时期更应该特别注意，防止擦枪走火。中日已于2012年6月达成三点共识，为此可以事前开通中日防务部门热线，加强对敏感问题的沟通，同时按照约定建立统一舰艇和飞机在现场联络的无线电频率，运用英语作为危机产生时的沟通语言，提前进行预判与演练，减少误解的产生。要加强涉海部门间的信息共享，密切配合，统一行动，确保涉海信息的可靠和完整。海洋形势的预判，情报搜集是前提，分析归纳则是保证，要提升分析能力，发挥数据的作用。要加强对海上间谍装置及情报刺探等的侦查力度，发动广大渔民的力量，提高渔民及其他海上作业人员的海洋安全和情报意识，发现异常立即报告给国家安全部门，减少危害，防范海洋危机的发生。

（2）强化海洋危机理论与实时动态研究，建立预警机制。

“最高明的应急管理不在于事件的形成和爆发后的处理，而在于排除导致事件发生的各种可能性”。①何建明：《中美海警海上突发事件应急机制比较研究》，上海交通大学硕士学位论文，2008年6月，第17 ～18页。海上危机预警是海上危机控制和反馈的前提，是海上危机的前沿准备和理论支撑。传统的海上危机数据的收集和整理只停留在实证层面，没有进行深入的研究和分析，海上危机管理是一个全方位的理论，涉及公共危机管理和国际危机管理等多个方面，为此有必要从危机管理的理论入手事先对海上危机可能爆发的情形进行分析，对可能引起海上冲突的因素进行梳理，对海洋冲突争端预警机制、解决机制的构建进行研究，保证危机发生前有充足的理论准备。针对中日海上危机，一方面要根据收集到的各种信息，预测海上危机可能爆发的规模、形态，形成一套切实可行的应急预案；另一方面要从制度上进行完善，形成海上危机预警机制。要结合现实信息的收集对中日海上形势的发展变化有充足的了解，视危机发展情况进行制度建设和建构的可行性分析。要根据前期形成的“海空联络机制”进行中日间的沟通对话，了解日方的意图和动作，防止发生认知偏差，酿成不必要的冲突。海上危机不仅仅体现在政治和军事方面，还包括经济、资源、科技和生态安全等诸多方面。中日之间海洋边界狭长，海洋接触较多，这也导致双方存在利益冲突的可能性增强，特别是东海划界分歧与钓鱼岛争端，使冲突的可能性增大，此外海上交通与航道安全也是引起海上冲突的重要因素。涉海部门在获取海洋情报信息后要进行详细的分析加工，发生危机状况要及时界定，按内部因素、外部因素、突发因素分别进行研究，制定相应预案。国内理论研究主要集中在政治危机与一些突发事件，在自然灾害、突发疫情、突发疾病等方面的研究已有较为成熟的经验，这些都可以成为研究海上危机冲突的重要借鉴，但另一方面也要加强对海上危机理论研究的创新，特别是要通过情报信息的分析整理，加强与理论研究的融合，提前做好准备，为国家后期制定决策赢取时间，提供借鉴。此外，涉海部门也要时刻保持警惕，视情况变化采取行动，根据危机可能发生的情形分层次设立不同等级的预警机制。

2.危机中：做好形势控制与决策制定，启动全面的应急机制

海上危机爆发后最直接的问题是控制，也就是采用合理的措施使事态在一定的范围内波动，做到掌控灵活，进退自如。这需要及时研判形势，迅速制定决策，通过协调各方面的力量启动全面的应急管理机制，使问题在一定范围内得到解决。

（1）加强危机研判与形势管控，快速制定决策。

危机事件具有“涉及领域广、出现频次高、事件规模大、危害性加强、波动方式多元化、跨区域程度加大等特点”，①李志祥，刘铁忠，王梓薇：《中美国家应急管理机制比较研究》，《北京理工大学学报》（社会科学版）2006年第5期，第6页。海上危机爆发后首先要及时研判事态的发展状况，根据事态发展制定合理的决策。“危机决策是指决策者在社会系统的基本价值和行为准则架构受到严重威胁，并且在时间压力和高度不确定性的情景下作出决策的过程”。②朱晓鸣：《新时期中国海上危机管理研究》，华东师范大学博士学位论文，2008年4月，第29页。海洋离陆地较远，海上危机爆发后相对来说更难控制，因此，危机决策的速度就成为危机解决的重要因素。危机发生后要第一时间对危机的实际情况进行分析，组织专家学者形成智库，对问题的发展方向，解决问题存在的困难，可适用的法律条款，可动用的力量等进行综合的分析，启动危机管理系统，迅速制定出一套与实际情况相符的决策，同时辅以预警机制方案进行合理调配，根据事态发展及时调整对策，使危机事件的发展能够掌握在合理的范围内。特别是要积极的对危机过程进行干预，努力控制好危机的发展走向，通过集中决策的方式避免误判，使危机的危害尽量降低，以最小的代价取得最大的成效。在决策过程中仍要发挥情报的作用，特别是要了解对方的意图及底线，发掘有利于决策的信息。情报部门要做好沟通，一方面是国内各相关部门间的沟通；另一方面则是要与日方做好沟通。实时启动双方热线，在危机发生后运用统一的频率与语言进行对话，了解事情进展及可能的发展方向，根据收集到的情报信息，适时变化决策。要建立从中央到地方的分层应急管理机制，在面对危机时地方获取信息的速度要比中央快，地方面对信息的处理速度在很大程度上决定了危机的处理效果，因此要发挥地方的主动性和积极性，特别是那些涉海部门与地方，需要建立一整套完整的应急预警机制。要根据危机情况制定等级，根据“海空联络机制”的范围进行归类划分，按级别上报给国家，国家根据事件发展状况，进行合理的研判，启动应急预案，调动各部门协同处理，最大限度减少中间研判时间，提高危机解决的效率。“作为一个与海洋为伴，海上危机多发的列岛国家，日本以首相为最高指挥者，由决策、情报、处置和恢复等部门组成的危机管理组织体系是其成功应对和管理海上危机的根本保障，也是其海上危机管理取得较大成绩的重要经验”。③朱晓鸣：《新时期中国海上危机管理研究》，华东师范大学博士学位论文，2008年4月，第132页。我国也要重视危机领导机构的建设，领导人要在危机决策中发挥核心作用，避免政出多门，多口径指挥。要提高危机的反应速度与决策效率，通过民主集中制的方式，提高决策效果。

（2）强化各方力量的整合与协调，及时执行应急机制。

海上危机的处理涉及诸多部门，问题的解决需要各部门的共同配合。中日海上危机的发展与双方关系密切相关，具有突发性和时效性，问题的处理必须最大限度地调动各方力量协调配合。危机发生后需要外交部进行及时交涉，事件发展过程中需要调动国家海洋局、渔政等多个部门，在处理过程中还要视情况调动国防部，各部门都需提前做好准备，建立协商一致的信息发布平台，实时向外界公示危机处理情况。要及时同日方进行沟通，使事态发展尽可能在可控的范围内运行。海上危机的处理不能单靠武力，在危机发展过程中要加强交流与合作，把发生武力冲突的可能性降到最小。要发挥海军危机处理的后盾作用，实时待命应对可能的冲突。中日之间很多误解的产生与历史遗留问题及日本现行右翼倾向有关，为此要发挥公共外交的作用，影响日本民众对中国的印象。据日本共同社2014年9月9日的一份调查报告称，“中日联合进行的民意调查显示，93%的日本人对中国有负面印象，这是该调查自2005年以来结果最糟的一次”。①《日媒：民调显示93%日本人对中国有负面印象》，http：/ / wor1d. cankaoxiaoxi. com/2014/0910/490978. shtm1。此外，据统计1980～2010年30年间“《纽约时报》在中日领土争端事件报道中对中国立场持完全支持态度的样本单元数量为零，而对中国立场持完全不认同或不支持的样本单元占了约38%，同时，持中立立场的样本单元也占了约35%，说明该报对中日领土争端报道的态度倾向主要为不支持中国立场”。②马洪喜：《美国主流媒体视野中的中日领土争端问题研究——以《纽约时报》（1980～2010年）为例》，《当代亚太》2012年第3期，第138页。媒体为了提高收视率，获取更多的关注，对事件进行报道时往往会出现断章取义，夸大本身，以偏概全的情况，为此全面还原事情真相，进行合理的报道在危机处理过程中显得尤为重要，特别是中日之间由于历史问题原因，民众情绪波动较大，假如媒体不能合理地进行报道，势必会引起舆情混乱，不利于社会稳定与事件的处理。因此，政府要对媒体进行合理的管控，对虚假报道追究责任，保证危机决策的顺利实施。

3.危机后：坚持原则与利益共同推进，建立多元的反馈机制

海上危机是中日关系深层次矛盾的一个外在体现，短时间内难以解决，甚至存在反复的可能性。日本坚持海洋立国的思想，近年来国内右翼一直呼吁扩大军队规模，修改宪法，国内民族主义思潮的发展，进一步激发了日本对海洋领土的野心。进入21世纪，中日关于海洋领土划界的争端一直没有停止过，特别是2010年中日撞船事件之后，中日海上冲突的风险加剧，2012年以来的购岛事件与2014年的更名事件更是把中日关系推到风口浪尖，中国应及时总结海上危机的处理经验以应对随时可能发生的海上冲突。

（1）坚持原则与利益共同推进，保证决策落实与实施。

海上危机的处理既需要中日两国的互相沟通，又需要国内各部门的密切协作，事前预警机制和事中应急机制的实现都需要具体行动的落实，在合理情形下可以在不危害国家主权领土完整的情形下由第三方国际组织介入，协助进行相应的调查，方便问题的处理。海上危机的产生具有突发性，治理存在较大的难度，更应该加强地区间的合作，尽可能使危机控制在可控范围内。危机管控机制的初衷并不仅仅是解决危机，而是通过危机治理的方式尽可能减少损失，达到互利双赢，因此危机解决后的重点应该是贯彻执行，使危机决策得到落实。要保证危机决策得到落实，就需要加强涉海执行部门的执行力，坚持必要的原则与利益，维护国家的根本利益。综观日本危机管理经验，严格按照已成文法律法规贯彻执行是取得良好效果的重要保证，而中国更倾向于以实际情况的变化为准，相对来说机动性与变动性要大一些，但却不利于危机事件的快速处理，增加了重新制定决策的时间。为此，必须在危机立法与执法方面下功夫，一方面要制定切实可行的危机管理法律法规，保证危机管理有法可依；另一方面也要保证相应的法律条款在危机发生后可以使用。像美国的《国家安全法》、《港口航道安全法》等都是美国处理海上危机的重要依据。“日本国会众议院于2010年5月18日通过了《为促进专属经济区和大陆架的保全和利用对低潮线保全和相关设施完善等法》法案”。①汤书彬：《冷战后中国海上危机管理研究》，河北师范大学硕士学位论文，2010年7月，第38页。我国要加强海洋立法，同时也要加强对国际法的学习和研究，特别是《联合国海洋法公约》等通行法律，使中国在面临岛礁争端时有更多的法律依据。从海洋执法角度看，我国的海洋管理人员专业水平与素质仍有待提高，国家需要建设一支高素质的海洋管理人员。在政策执行方面，要加强危机执行部门间的合作与联系，提高行政的效率，“日本实施地方自治制度，都、道、府、县自治政府及其下属行政机构都在不同程度上管理海洋事务。内阁作为海洋战略的领导中枢，内阁官房处理海洋本部的业务，可谓一套班子两块牌子，集权、高效、精干”。②李秀石：《日本海洋战略对中国的影响与挑战》，《人民论坛·学术前沿》2012年第6期，第56页。自2013年重组后，中国海警局取代中国海监总队，我国的海洋执法能力大幅提升，权力得到更好的集中，为海洋执法提供了重要便利，对海洋权益的维护与海洋危机的解决提供了重要支撑，结束了长期以来的“九龙治海”局面，但不可否认，新重组后的国家海洋局还会面临很多问题，需要在今后的执法中不断磨合，而中日之间的海上冲突便会成为海警局巡航的重点。

（2）及时进行经验总结，建立多元的反馈机制。

危机处理完成后需要有一个总结反馈的过程，对其中的经验教训进行提炼。“海空联络机制”的实践便有了最好的检验机会，要针对问题处理的经过形成完整的报告，及时进行总结与研讨，对危机处理过程中的各种举措进行反思，为以后类似危机事件的处理提供借鉴。海上危机的处理存在较大的差异，要注意问题的独立性，区别对待，运用多元化的视角进行反馈与交流。日本的海洋面积是陆地面积的12倍，比中国的海洋面积要大得多，是名副其实的海洋大国，且由于处于地震活跃带，常有火山喷发形成新领土，造成其领海与专属经济区有不断扩大之势。再加之日本的岛国属性，危机教育发达，造成国民具有很强的海权意识，在面对海上危机时能够理性应对。为此，我国应该在总结海上危机经验的基础上进行提炼与升华，加强海洋危机教育，提高国民的海洋意识。要普及海上危机的知识及应对举措，一方面引起民众对国家海洋权益的重视，发挥公民监督保护海洋权益的职责，及时向国家汇报各种突发状况，防止海上危机的发生；另一方面也要引导国民养成理性面对海上危机的能力，通过合理的举措维护国家海洋权益。要继续加强海上侦查，防止日方通过巡查、军事演习等方式窃取中国海洋情报，同时也要对周边的海上安全形势进行分析，形成预案。要特别注意朝鲜半岛局势、台海局势以及各种可能有日本介入的周边安全局势，形成完善的情报系统，及时进行反馈。要加强海军实力，提升海洋军事装备，通过硬实力的武装提高应对危机的能力，同时也要加强海洋经济与科技的发展，为海上危机的解决奠定基础。截至2014年，海洋生产总值已达59936亿元，占GDP的9. 4%，已成为国民经济的重要引擎，目前海洋经济是海洋安全稳定的支撑，海洋科技则是海洋技术处理的保障，要通过海洋经济与科技的发展保障海洋的安全稳固。在海上危机的处理中要采取多元的反馈机制，既要制定政策，执行政策，也要加强监督，及时整改，通过监督反馈与创新的形式，保证海洋环境的安全与海洋权益的维护。

四、结 语

中日之间海洋方面的纠纷由来已久，但鉴于主权问题的敏感性与复杂性，并没有形成较大范围内的冲突。海上危机的防范、控制与治理是不可分割的有机整体，防范与控制是实现有效治理的重要保证。在处理中日海上危机的同时，中国有必要建立应急协调机构，协调各部门之间的信息，提高国家应急管理的效率。现阶段虽然已经就“海空联络机制”形成大部分共识，但中日就钓鱼岛海域适应范围的纠纷阻碍了该机制的整体实施，这也是两国关系发展中不可回避的问题，中国在危机处理上采取的是由易到难的路径，现在前期简单的部分已经解决，最难的部分阻碍了最后结果的实施，双方正处在转折改变的关键阶段。中国应加强对争议海域的巡查及护航力度，在事实上形成有效存在。中日也应该建立固定的官方沟通与交流机制，在军事及安全领域构建互信，消除不必要的误解与隔阂。

中日海上危机的爆发既有历史遗留因素，又受域外大国干预的影响，此外双方原则及立场的分歧也是阻碍事件解决的重要原因。中日海上危机的管控与治理从根本上说是一种预防与管理机制，目的是为中日海上危机的爆发做好预防工作，同时也为目前中国的海上危机管理提供一种借鉴。中日海上危机管理体系的构建是对中日关系的一种回应，更是对中国总体海洋问题的一种应对。“海空联络机制”的实施很大程度上受中日政治形态走向的影响，要防止日本单方面退出“海空联络机制”的可能，使其尽量在对话渠道内解决。中日海上危机会随着中日关系的发展而逐步得到改善，但现阶段危机仍大于机遇，中国应该在加强防范的基础上，努力增强自身的海洋经济与军事实力，逐渐完善三位一体的海上危机管控机制，把危机控制在最小范围内，为中国发展创造有力的外部环境。

区域研究

［作者简介］程桂龙，重庆邮电大学教师