公办与民办养老机构现存差异与发展展望

司马蕾

公办与民办养老机构现存差异与发展展望

司马蕾

1 我国民办养老机构的发展历程与相关政策

我国60岁以上的老年人口于2013年突破了2亿人，数量超过英、意、法等欧洲大国的人口总和，并预计将在2050年翻倍达到4亿[1]。面对严峻的人口老龄化形势，2011年出台的《中国老龄事业发展“十二五”规划》[2]明确提出了“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会养老服务体系建设目标。在这一体系中，养老机构虽然起到托底的支撑作用，目前却面临着数量的不足。截止2014年，我国的各类养老机构共有床位577.8万张，能服务老年人口的2.7%[3]。即使考虑到我国传统文化对居家养老模式的偏好，以及通过增加社区和上门养老服务以减少需要入住机构的老年人数量的可行性，目前的机构床位数仍与发达国家平均5%～7%的设置水平存在着很大差距。伴随着独生子女一代的父母逐渐步入老龄期，我国城市化进程的方兴未艾又降低了父母与唯一的子女同城居住的可能性，在可见的未来，出于主观和客观原因需要入住养老机构的老年人比例仍呈现上升的趋势。

基于国情，我国过去以社会福利设施为主体的养老机构多由国家和集体包办，以“三无”和孤残老人为主要供养对象。为了缩小养老机构的数量与不断增长的实际需求间的差距，将机构养老服务的覆盖面扩展到全体老年人，进入新世纪以来，我国政府在积极兴建公办养老机构的同时，也出台了一系列的政策，鼓励民间资本参与养老服务建设，为民办养老机构的设立和运营松绑。

早在2000年，国务院发布的《关于加快实现社会福利社会化的意见》[4]中就提出要“广泛动员和依靠社会力量，大力推进社会福利社会化，加快社会福利事业的发展”，并要求各地在投入资金鼓励、支持和资助各种社会力量兴办社会福利机构的同时，要在建设用地、市政配套建设、税收、登记手续等问题上给予优惠、提供便利。此后，我国的民办养老机构开始进入迅速的发展期，但对于公办和民办机构之间的政策不平衡、竞争不公平的报道和讨论却层出不穷。基于此，2005年民政部发布的《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》[5]中细化了对社会兴办福利机构的资金和政策支持方式，并要求职能部门维护社会办福利机构的合法权益，以进一步调动社会力量参与社会福利事业的积极性。2006年，国务院发布了《关于加快发展养老服务业的意见》[6]，再次强调要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度，积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，以引导和支持社会力量兴建老年公寓、养老院、敬老院。基于新政策，各地也开始了对于民办养老机构兴办模式的新探索，机构数量随之不断扩大。到了2013年，国务院出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称《意见》）[7]中，首次确认了社会力量在养老服务业发展中的主体地位。《意见》同时再次提出要“通过简政放权，创新体制机制，激发社会活力”，“营造平等参与、公平竞争的市场环境”，并指出要“在资本金、场地、人员等方面进一步降低社会力量举办养老机构的门槛”，为其设立“提供便捷服务”。

在这些政策的扶持和指引下，我国的民办养老机构在过去的10余年间得到了迅速的发展。这些机构的出现改变了传统福利事业投资主体和机构种类单一的局面，极大地推动了我国老年福利社会化的进程。上海地区是我国大陆地区最早进入老龄化社会的城市，也是目前人口老龄化程度最高的城市。2014年，上海60岁以上老年人口的比例已经达到户籍人口的28.8%[8]，不仅两倍于全国平均水平，也大大超越发达国家人口老龄化的平均比例，大约相当于人口老龄化程度仅次于日本、列世界第二的意大利的水平[9]。同时，上海地区也是世界领先的长寿地区，2014年的人口预期寿命为82.29岁，与长寿国日本的平均水平不相上下[8]。长寿是一个地区社会繁荣安定、人民安康的具体表现，因而值得庆祝，但越来越多的老年人，尤其是高龄老人的出现不可避免地对社会养老服务体系和养老机构的建设提出了更高的要求。上海的养老机构在过去的10年间发展迅速，在国家政策的影响下，民办养老机构的增速则比公办机构更快。截至2013年，上海市共有居住类的养老机构631家，床位覆盖老年人口的2.8%。这些机构中，公办机构为317家，民办机构则为314家[8]，已经基本达到1∶1的比例。很快，民办机构的数量就将超越公办机构，真正成为养老机构的行业“主体”。

在数量上领先之后，相关政策该如何调整，以进一步引导民办机构服务的方向、帮助其提高服务质量、缩小与公办机构间的差距，让更多老年人乐于选择民办机构，以提高相关资本投入的社会和经济效益，成为了比鼓励其不断增长更为紧要的问题。而政策的调整需要对现有情况的把握作为依据。本文欲以上海市为例，通过对公办养老机构和民办养老机构建设情况的比较，揭示公办和民办机构的现状特征与现存差异，并通过对两者间差别的分析，探讨两种机构未来的发展方向和对相关设施规划、建筑设计工作的启示。

2 上海公办与民办养老机构的现状差异

研究基于对上海具有养老机构运营许可的490家养老机构的调查，分析了公办设施（265家，包括公办民营与公建民营类设施）和民办设施（225家，包括民办公助类设施）在基本属性、建设指标、环境与设备、人员构成4个方面的现状，并对两者间差异的显著程度进行了检验。

2.1 基本属性

对机构基本属性的考察显示，公办与民办养老机构在主要服务内容、用地性质、设施位置、设立年代和入住率上的差别都非常的显著。

由于我国目前的养老设施在设立许可上，仅对老人日常生活进行协助的公寓型设施和以为老人提供康复、护理服务为主的护理型设施做明确区分，且大多设施同时提供几种不同的服务，研究对机构主要服务内容的划分基于机构管理者的主观认识。结果显示有90.6%的公办机构仍以日常生活协助作为主要的服务内容，而民办机构中以护理服务为主导的设施则占到21.6%，明显多于公办设施。

而在设施的用地上，虽然我国的政策规定“民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地”[7]，目前大多的民办机构（77.7%）仍自行租赁用地，而大多的公办机构（86.1%）都享有政府提供的用地。

同时，以上海目前16个区县中的黄浦、徐汇、静安、普陀、卢湾、虹口、杨浦、长宁8个区作为中心城区，其余区县作为郊区划分，则有更多的民办机构（63.2%）位于城区，比例高于公办机构（51.9%）。

而两种设施在设立年代上的区别则明确地彰显了前述的政策对民办养老设施的推动作用。在公办设施中，约有半数成立于1990年之前，在2000年之后新成立的机构仅占20.9%。但在民办设施中，3/4以上都成立于新世纪，显示了作为养老机构新主体的迅猛发展速度。

虽然发展速度惊人，民办设施在入住率上却与公办设施存在很大差距。80%以上的公办设施都有着70%以上的较高入住率，半数以上（56.1%）设施的入住率超过90%。相比之下，有22.1%的民办机构入住率甚至低于50%，享有90%以上入住率的机构仍不到四成（图1）。

2.2 建设指标

对相关机构建筑面积、床位数、容积率、每床投资额等基本建设指标的对比则发现，两种设施的平均建筑面积都在3 400m2左右，较为接近。但在相似的面积下，民办机构的布局明显更为紧凑，平均床位数（139.8床）高于公办机构（120.8床），平均容积率（1.26）与公办机构（0.88）相比更是明显偏高。同时，公办机构的平均每床建设投资额（不包括土地费用）为4.56万元，显著高于民办设施平均水平的2.71万元，显示出比民办设施用地更富裕、每床面积更宽敞、建设标准更高的倾向（表1）。

图1 公办与民办养老机构基本情况对比

表1 公办与民办养老机构建设指标对比

2.3 环境与设备

由于我国现行的建筑规范已经对养老设施的内部空间设置做了较完善的规定，此处仅考察了公办和民办设施在居室类型的设置，以及在生活设施（选取空调、居室内电视机、上网设备为代表）和医疗急救设施（选取紧急呼叫装置、急救车、吸氧机为代表）配备上的差异。

结果显示，两种设施在居室的构成上都以多人间为主，且各类型房间的比例差异并不显著，但民办设施在单人间设置的比例上（9.71%）略高于公办设施（5.52%）。而在生活设备的配备上，虽然大多设施都配有空调和居室内电视机，民办机构这两项设备的配备率仍明显高于公办设施。此外，目前的养老设施配有上网设备的比例仍然非常低，但民办设施的配备率（11.7%）略高于公办设施（7.1%）。而在医疗设备上，九成以上的两种设施都配备有紧急呼叫装置，但民办设施保有专用的急救车比例（13.3%）略高于公办设施（9.0%），保有吸氧机的比例（40.8%）则显著地高于公办设施（25.9%）（图2）。

2.4 人员构成

养老机构包括老年人与工作人员在内的空间使用者的属性对于其规划和建筑的设计具有重要的影响。研究比较了公办和民办养老机构在入住老人的年龄层次、教育程度、健康程度上的差异，以及在工作人员的组成比例上的区别。

对于入住老人的年龄，根据60～69岁的前期老人、70～79岁的中期老人和80岁以上的后期老人在入住者中所占的比例进行了统计。结果显示，两类设施在入住者的年龄上差异不大，且60%以上的入住者都为后期老人，显示出入住者平均年龄较高的特征。但在入住老人的教育程度和健康程度上，两类设施的的差异显著。虽然我国的老年人群总体的教育水平较为有限，但在选择民办机构的老人中，文盲和仅受过初等教育的老人明显较少，而受过中等教育和高等教育的老年人比例更高。在老年人的健康程度上，虽然两种设施中都不同程度地混合居住了各种健康程度的老人，但在民办机构中，能完全自理的老人比例更低，需要完全护理的老人比例则较公办设施为高。

而在工作人员的构成上，两种设施中护工都占了工作人员总数的半数以上，这也与入住老年人中后期老人较多，六成以上的老人需要一定程度护理的情况相符。同时，虽然《上海市养老机构管理和服务基本标准》规定养老机构的行政管理人员应占职工总数10%以下[10]，但实际设施中行政管理人员的比例还是比标准略高，同时民办机构的管理人员数量较公办机构高，医生和护士等医疗专业人员的比例也比公办机构更高（图3）。

3 公办、民办养老机构的差异对其规划设计工作的启示

进入20世纪以来，我国的民办养老机构发展迅速，大大改变了老年福利设施的整体格局和人们对相关机构的固有印象。但伴随着民办机构的成长，对其服务质量的疑虑、与公办设施之间的竞争公平问题的讨论始终不曾停止[11]，国家也为此出台了多项政策来逐步完善对相关机构的监管和支持。本文通过对上海地区公办与民办养老机构的比较，从设施规划和设计的角度出发，探讨设施间的现有差异对相关工作的启示。

3.1 设施的选址、规模与硬件建设

通过对上海市公办与民办养老机构建设情况的对比，可以发现，在设施的选址上，有更多的民办设施位于中心城区，而近半数的公办设施则位于郊区。这可能与中心城区未得到满足的机构需求有关。2014年的《上海市养老设施布局专项规划》[12]中规定“中心城区各区养老机构床位要达到区域老年人口的2.5%，郊区各区（县）养老机构床位达到区域老年人口的3.5%”。这一规定体现了对中心城区用地紧张的考虑，但也会造成中心城区养老机构覆盖率偏低的问题。由于民办机构在选址上较多地出于对周边地区入住需求的考虑，较少受到区域平衡统筹的限制，更多民办机构选址中心城区，可能显示了目前的设施规划在这一区域尚不能完全满足实际需求的情况。

而在规模问题上，原本就设施的性质而言，公办机构应该具有相近的设置标准，而民办机构则应该涵盖从由个人举办的家庭化、小型化的设施到由社会资本举办的规模化、连锁化的机构等多种形式，因而差异更大。但目前的规模比较却显示，民办的设施平均规模大于公办设施，规模差异却相差不远。换而言之，政策提倡的民办小型化设施尚存在着缺位。我国于2013年出台的新的《养老机构设立许可办法》[13]中已经将开办养老机构床位数的要求由50张降为10张，为社区小微型设施的设立提供了方便；在人口老龄化程度较高的上海和北京等地，则已经有了对于居住社区中配建养老设施的详细规定[12][14]。而在居住区的规划中，如何预留此类设施的位置，并通过在预设建筑的设计优化中为个人等资本较少的机构运营者后期的空间使用提供方便，是支持此类政策顺利落地、鼓励民办小微养老机构成长的重要要素，值得引起重视。

此外，在如何规划设施用地和建设设施硬件上，民办机构则显示出比公办机构更为节俭、集约的特征。调查中民办机构的每床投资额度仅为公办机构的六成左右，每床的平均建筑面积更小，建设的容积率也更高。这与更多民办设施位于用地紧张的中心城区有关，但也体现出民办机构在空间规划上更为紧凑的倾向。研究同时发现，尽管空间集约，民办设施在空调、电视机等生活设备的设置上优于公办设施。这可能与民办设施设立年代较近有关，也体现出相关设施通过优化设备来补充空间的不足、提高居住环境质量的努力。在人口高密度地区，通过提高对设备的要求，而非仅仅限制日照、容积率等指标来提高紧张用地中的环境质量，也许是相关规范未来发展的方向。

3.2 服务内容的混合与错位

同时，通过对公办与民办养老机构服务内容和人员结构的比较，可以看到就上海地区而言，民办养老机构具有比公办机构提供的护理服务更多、入住老人的健康情况更差、工作人员中医护人员更多、医疗设备的配备更全的特征。这也与过去的研究对南京、天津等地的两类养老机构的比较结果基本相符[15]。

我国的公办养老机构在过去主要起到对生活困难老年人群的托底保障作用，随着人民生活水平的提高和后期老年人的数量增加，在新时代，其服务范围已经开始逐步覆盖全体老年人群，并转向以为失智、失能老人等老年人群中的弱势群体提供服务为主。而民办机构则可以为经济条件允许的老年人群提供更为市场化、多样化的颐养天年的选择。但在目前这个过渡时期中，可以看到公办设施在甄别入住对象时面临尴尬。由于公办设施平均入住费用较低，目前又缺乏对入住资格条款化的审核方法，现有入住者中约有40%为完全健康的老人。而为失能老人提供看护的刚需则更多地由民办设施承担了，民办设施配备了更多的医护人员和医疗急救设备也明确地显示了其在护理服务上的更多投入。

在与政策导向存在矛盾之外，这种公办与民办机构在服务内容上的错位也为建筑空间的设计工作带来了挑战。针对健康老人的空间设计，通常以激发活力、提供家庭化的环境为出发点，会更多地考量通过鼓励老人参与家务和集体活动维持自理能力等问题；而针对失能老人的空间设计则不得不更多地考虑护理工作的空间需求，并且要兼顾看护人员的工作效率，两者在空间布局和环境细部设计存在着诸多不同的要求。即使目前的公办机构仍然在选择入住者上具有较大的自由度，考虑其未来的发展方向，设施空间的规划上必须考虑对健康与失能老人的分区，并且为目前针对健康老人的空间在护理需求介入时的改造预留可能性。

3.3 民办机构入住率的现状与未来

过去曾有多项研究和报道关注了我国养老机构虽然整体床位数不足，部分机构却空置严重的问题。入住率不足的设施通常以民办机构为主，这也与本研究的结果一致。研究中的许多民办机构设立时间较短，因此可能存在知名度不足、尚处于招募期的情况，但也体现了目前老人入住民办养老机构的意愿相对较低的现状。

这一问题首先与民办机构的入住费用相对偏高，以及人们对民办机构的信赖感不足有关。但研究同时也发现，入住民办机构的老人教育程度普遍高于公办机构。这固然与公办设施收容的生活困难老人的教育程度偏低有关，也体现了高学历老年人群体对民办设施更高的接纳程度。未来，随着我国老年人群经济水平、教育程度的不断提升，对民办机构的偏见和入住的经济门槛势必将日趋弱化。届时，从提高设施的服务和环境质量出发，吸引更多老人接纳、入住民办机构将变得更为重要。此外，由于公办机构应以提供低收费的保障性看护服务为主，设施环境也应该体现实用、经济、公平的原则，避免奢华浪费；相对而言，民办机构则在运营方式上具有更大的自由度。因此，明确设施的服务对象，细化对不同老年人空间偏好和环境需求的研究，提供能令特定人群满意的设施环境，也是帮助民办设施提高竞争力和吸引力，进而提高其入住率的重要方面。

4 结语

综上所述，针对我国公办和民办养老机构在发展中的上述矛盾，需要更多的城市规划和建筑学研究来细化对具体现实问题的研究，帮助养老设施发挥应有的社会效益，为完善我国的社会养老服务体系，提高入住养老机构老年人群的生活品质服务。

[1]吴玉韶.中国老龄事业发展报告2013[M].北京:社会科学文献出版社, 2013.

[2]中华人民共和国国务院. 中国老龄事业发展“十二五”规划[Z]. 2011-09-17.

[3]中华人民共和国民政部. 民政部发布2014年社会服务发展统计公报[EB/OL]. (2015-06-10) [2015-11-25]. http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/ mzyw/201506/20150600832371.shtml.

[4]中华人民共和国国务院.关于加快实现社会福利社会化的意见[Z]. 2000-02-27.

[5]中华人民共和国民政部.关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见[Z]. 2005-11-16.

[6]中华人民共和国国务院.关于加快发展养老服务业的意见[Z]. 2006-02-09.

[7]中华人民共和国国务院.国务院关于加快发展养老服务业的若干意见[Z]. 2013-09-06.

[8]上海市老龄科学研究中心.2014年上海市老年人口和老龄事业监测统计信息[EB/OL]. (2014-08-12) [2015-11-25]. http://www.shrca.org.cn/5489.html.

[9]United Nations. World Population Ageing 2013[R/ OL]. [2015-11-25]. http://www.un.org/en/ development/desa/population/publications/pdf/ageing/ WorldPopulationAgeing2013.pdf.

[10]上海市民政局.上海市养老机构管理和服务基本标准(暂行)[Z]. 2001-04-19.

[11]杨团.公办民营与民办公助:加速老年人服务机构建设的政策分析[J].人文杂志, 2011 (06): 124-135.

[12]上海市规划和国土资源管理局.上海市养老设施布局专项规划(2013-2020年) [Z]. 2014-07-03.

[13]中华人民共和国民政部.养老机构设立许可办法[Z]. 2013-06-28.

[14]北京市规划委员会.社区养老服务设施设计标准(征求意见稿) [Z].2014-12-19.

[15]冯占联,詹合英,关信平,等.中国城市养老机构的兴起:发展与公平问题[J].人口与发展, 2012,(06): 16-23.

The Existing Differences between Public and Private Pension Institutions and Their Development Prospects

Si Malei

通过比较上海地区公办和民办养老机构在基本属性、建设指标、环境设备以及人员构成等情况上的差异，描述了两类养老机构发展的现状特征，分析了两者间的主要区别。以此为据，进而探讨了公办和民办养老机构在目前发展阶段中各自所面临的问题，以及通过设施的规划和建筑设计工作缓解这些问题的方法。

老龄化；养老机构；养老服务；公办机构；民办机构

By comparing the differences between public and private pension institutions in Shanghai in terms of their basic properties, construction indexes, environmental equipments and personnel, the paper describes the current characteristics of the two pension institutions and analyzes the main differences between them. Based on this analysis, it further discusses the problems faced by the public and private pension institutions in the current development stage, as well as the methods to alleviate these problems through the facilities planning and architectural design.

aging, the pension institutions, pension services, public institutions, private institutions

2015-12-20）

上海市青年科技英才扬帆计划（14YF1403600），上海市浦江人才计划（14PJC101）资助项目。

司马蕾，同济大学建筑与城市规划学院助理教授。