政府审计与纪检监察协作机制：问题与展望

刘学华

【摘 要】 在我国强调国家治理的时代背景下，政府审计与纪检监察的协作目标，不应再局限于反腐败的单一领域，而应拓展到比反腐败更为宽泛的国家治理风险的控制领域。政府审计与纪检监察的协作面临着协作目标有待拓展、法规依据有待完善、效率性有待提高等突出问题。出于国家治理风险控制的考虑，文章提出如下对策：一是引入必要的风险导向工作思路，国家治理风险潜伏在哪里，政府审计与纪检监察二者协作所形成的合力就应当延伸到哪里；二是引入必要的质询机制，对政府审计与纪检监察协作机制进行必要的监督。

【关键词】 政府审计； 纪检监察； 协作

中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）11-0119-02

在我国的国家治理体系演进过程中，纪检、监察、审计三者经历了一个由各自独立办公到逐步走向联合的过程，初步形成了特色鲜明的政府审计与纪检监察协作机制。首先，在中央顶层设计层面，1993年初中共中央和国务院决定中纪委与监察部合署办公，加强了党的纪检工作和政府行政监察职能的协作，促进了党风廉政建设。其次，在地方改革创新层面，2007年，深圳市以设立坪山新区为契机，通过积极探索，率先初步形成了纪检、监察、审计“三位一体”的大监督机制，具有一定的示范作用。政府审计与纪检监察的协作机制，促进了反腐败领域资源共享和优势互补，提高了办案效率和效果，显示出我国执政党与国家高度一体化体制之下独特的制度优势（马敬仁，2012）[ 1 ]。

笔者通过整理政府审计与纪检监察协作的相关学术研究发现，学术界在高度认可二者协作发挥反腐败整体效应的同时，对二者协作的必要性与意义的研究较多，但是对于二者协作过程中面临哪些问题以及如何进一步完善二者协作等具体问题并没有给予应有的重视。而且，有关部门大力推动二者协作的目标追求，不应仅仅局限于反腐败。所以，应当立足于当前的国家治理所面临的风险，从积极推动我国国家治理体系与治理能力现代化的高度，重新审视并展望二者的协作。

一、政府审计与纪检监察协作面临的问题

（一）协作目标有待拓展

发达国家在社会转型过程中曾经遭遇的风险，在中国正在大量涌现（胡鞍钢和王磊，2006）[ 2 ]。在这种背景下，有学者提出了“中国在经历迅速的转型与发展的同时，已经进入高风险时代”的理论命题（夏玉珍和吴娅丹，2007）[ 3 ]。也有学者警示国人不要忘记区域与国际环境的变化、国际竞争加剧等外在因素一直以来对我国国家治理的影响（黄宇和，2013）[ 4 ]。

党的十八大以来，中央层面在强调反腐败的同时，开始越来越多地强调“国家治理”这一时代主题。特别是党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”明确列为全面深化改革的总目标以来，学术界认识到，我国国家治理面临的挑战，不仅仅是腐败（俞可平，2014）[ 5 ]。相应地，政府审计与纪检监察的协作目标也应当从单纯的反腐败拓展到国家治理风险的控制领域。

（二）相关法规依据有待完善

早在2003年，中纪委、监察部、审计署三方就联合发布了《关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》（中纪发〔2003〕19号），提倡加强政府审计和纪检监察之间的协作。继该通知之后，上海、重庆、徐州、苏州、青岛等地出台了关于纪检监察与审计机关查办案件协作配合的指导性意见。

上述文件虽然为政府审计与纪检监察的协作提供了原则性支持，但内容过于笼统，至于如何协作、协作的基本方法与实施路径以及协作过程中的注意事项，均缺乏详细的阐述。王会金（2015）[ 6 ]的调查结果表明，对于上述具体问题，大多数地方党政领导并未足够重视。据此，有关部门有待进一步出台联席会议、交叉任职、重大线索和案件移送等具体措施，推动组织设计、制度安排等具体规则的落实，进一步打破政府审计部门和纪检监察部门之间的“割据”，使分散的监督力量集中起来，形成统一的行动步调（马志娟和刘世林，2012）[ 7 ]。

（三）二者协作的效率性有待提高

实践中，审计部门与纪检监察部门各自在不同领域发挥着监督作用，互动与衔接不够充分，资源和信息没有做到有效利用，客观上存在着资源浪费和效率低下。政府审计查出问题后，处理手段多为依法处理、处罚，作出审计决定或者向主管单位提出处理处罚意见，缺乏刚性，无法构成强有力的外部约束。纪检监察在查处违规违纪问题时，处理权更大而且权威性更强，但不可能经常深入到具体的业务中去。下面的具体案例可以说明这个问题。

2013年底，审计署昆明特派办审计云南省第一人民医院过程中，发现该医院院长王天朝在医疗设备采购、药品经销等环节涉嫌违纪。2014年9月10日纪检监察部门成立专案组，对王天朝违纪问题立案查处。2015年6月28日，刘家义审计长向全国人大常委会作的审计工作报告中，作为民生领域腐败的典型，点名批评了王天朝的贪腐行为。值得注意的是，王天朝的腐败行为自2004年担任云南省第一人民医院院长就已经开始了。在担任了十年院长后，2014年7月底，他被拟任命为云南省食品药品监督管理局党委书记，他的名字就在云南省委组织部的公示名单中。然而审计材料在他任前公示的第二天就递到了省纪委。如果不是审计材料及时送达，王天朝已经被提拔了。贪腐人员被揭露往往是贪腐行为发生多年以后，这其中的原因当然是复杂的，但不可否认的是，若政府审计和纪检监察能够构建良好的协调机制，腐败的发现时间就能够早一些，国家和人民的利益也就多了一份保障。

二、完善政府审计与纪检监察协作机制的展望

（一）引入必要的风险导向工作思路

追求国家治理体系与治理能力现代化的过程中，我们应当清醒地认识到，执政党、政府和市场等诸多主体的治理总是存在着失灵的风险，也就是说，国家治理风险是一种无法彻底消除的风险，只能动态地应对和治理。显然，国家治理风险是比腐败风险更为广义的风险，腐败风险只是国家治理风险的一个具体表现形式。所以，我们从积极回应治理风险挑战和有效化解治理危机出发，研究政府审计与纪检监察协作机制这一课题时，不应当再局限于反腐败，而是应当扩大到与国家治理风险的控制与化解有关的其他领域，引入适当的风险导向工作思路，以期达到更好的风险控制与化解效果。

国家治理风险潜伏在哪里，政府审计与纪检监察二者协作所形成的合力就应当延伸到哪里。有可能损害国家利益，特别是国家核心利益的因素，就是“国家治理风险”的红旗标志，也就是二者协作机制的关注点。国务院新闻办公室于2011年9月6日发表的《中国的和平发展》白皮书，首次以白皮书的形式明确界定了中国的核心利益：“中国坚决维护国家核心利益。中国的核心利益包括：国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”结合这份白皮书，可以引申出这样的应有之义：影响我国的国家认同、制度自信、经济社会可持续发展等因素，事关我国核心利益，也就是国家治理风险的红旗标志。完善政府审计与纪检监察协作机制，引入适当的风险导向工作思路时，可以在关注国家治理风险红旗标志的基础上，通过“风险监测—风险评估—风险化解—信号传递”的路径，实现治理风险的有效控制与化解。

（二）引入必要的质询机制

质询是我国人大依法享有的一种监督方式，一直受到党的高度重视。党的十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”然而，我国人大质询制度在实践中存在一系列困境，影响了质询制度的落实和完善。虽然法律对质询的构成要件进行了原则性的规定，已经具有一定的可操作性，但鲜有人大行使质询权却是不争的事实。人大质询权似乎被束之高阁了，甚至被称为“休眠”的监督权（滕修福，2012）[ 8 ]。

政府审计与纪检监察协作机制同我国其他方面的社会管理及国家治理体制创新一样，仍然处于积极探索阶段。随着政治民主化程度的提高，社会各界普遍认识到质询是人大监督国家治理的有力手段。人大代表有效行使质询权，在提高国家机关公信力的同时，有利于预防腐败和其他类型的国家治理风险。质询制度本身是健全的国家治理体系的自然组成部分，质询制度在建立健全“阳光治理”，督促和推动国家治理能力现代化方面有重要的推动作用。基于此，我们期望引入必要的质询机制，对政府审计与纪检监察协作机制进行必要的监督，以期实现更好的协作效果。

【参考文献】

[1] 马敬仁.我国基层纪检监察审计体制改革的新探索：深圳市坪山新区纪检监察审计“三合一”体制改革的效用分析[J].广州大学学报（社会科学版），2012（8）：5-9.

[2] 胡鞍钢，王磊.社会转型风险的衡量方法与经验研究（1993-2004年）[J].审计与经济研究，2006（6）：3-10.

[3] 夏玉珍，吴娅丹.中国正进入风险社会时代[J].甘肃社会科学，2007（1）：20-23.

[4] 黄宇和.21世纪初西方鸦片战争研究反映的重大问题：从近年所见的三部鸦片战争史研究著作说起[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2013（1）：84-93.

[5] 俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014（1）：5-13.

[6] 王会金.反腐败视角下政府审计与纪检监察协同治理研究[J].审计与经济研究，2015（6）：3-10.

[7] 马志娟，刘世林.国家审计的本质属性研究：基于国家行政监督系统功能整合视角[J].会计研究，2012（11）：79-86.

[8] 滕修福.质询议程常态化不妥[J].人大研究，2012（7）：9-10.