居民自治视阈下基层党组织整体功能发挥探论

郑爱花

摘要：居民自治作为创新社会治理的重要实践取得了积极的成果，但随着信息革命的迅速发展，思想多元、利益交织、行为自我与居民自治的矛盾日益凸显，也对基层党组织功能发挥提出了新挑战。为适应居民自治，基层党组织要在整体联动、资源整合、价值引领和制度保障上下功夫，强化基层党组织的整体功能，从而有效推进基层治理现代化。

关键词：居民自治；基层党组织；整体功能；基层治理现代化

中图分类号：D267文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-0052-03

居民自治是人民当家作主的直接体现，关系着社会主义基层民主政治的发展。基层党组织作为党的组织体系的神经末梢，深刻影响着“加强和改善党的领导”战略任务的贯彻落实，深刻影响着居民自治这一社会主义基层民主实践的顺利实施。因此，要“强化基层党组织整体功能，发挥战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”，促进居民自治、进而推进基层治理体系现代化。

一、居民自治视阈下基层党组织整体功能内涵解析

所谓居民自治视阈下基层党组织整体功能，就是指在居民自治的过程中，基层党组织既要对外部要素和内部要素进行有序组合并促进其科学运行，又要着眼于整体，根据各个功能的自身特点，充分发挥其积极作用，力求系统整体功能的最佳效应，从而推进居民自治，实现社会治理的创新。

我国的居民自治伴随着20世纪90年代中后期社区建设的不断推进而兴起，主要是指在基层党组织的领导和政府的指导下，通过居民自治委员会的组织形式，就区域内公共事务和公益事业，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，进而实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务。居民自治的本质是人民当家作主，出发点是国家权力和社会自主性、独立性实现良性协调。

中国政治发展的理论和实践都表明，基层党组织作为党的组织体系的基础，作为党在社会基层组织中的战斗堡垒，已经和正在承担着协调国家与社会关系的重要作用，在基层社会确立党牢固而广泛的社会基础的同时，主导并保证着居民自治健康、有序发展。

根据《中国共产党章程》第31条党的基层组织基本任务的八项规定、第32条“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”的规定，以及《中华人民共和国村民委员会组织法》“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用”的规定等，居民自治视阈下基层党组织功能主要有以下几个方面。

1.政治核心功能。首先表现为基层党组织营造风清气正的居民自治生态，把握好居民自治重大事项的方向、特别是在事关社区和居民自治发展的重大事项的最终决策方面要把好关；其次表现为基层党组织对各类自治组织规范有序发展创造必要条件的同时，实现以协调、对话为主的软控制，保证和监督自治组织依法开展自治活动；再次表现为基层党组织对居民自治活动的政治引导和指导。

2.利益协调功能。首先表现为基层党组织在法律框架内为自治居民提供多种平台，使自治组织之间、居民之间以及二者之间失衡的不同的利益诉求得到合理的表达；其次是通过充分调动政治的、经济的、文化的各种手段，理顺不同主体的关系、整合各种资源，使不同的利益矛盾得以合理协调，从而促进社区和谐。

3.服务凝聚功能。首先表现为改变以往基层党建和居民自治单打一的现象，实现基层党组织建设和居民自治事务的有机融合；其次表现为基层党组织为居民自治提供高质量的服务，最大限度地满足包含党员在内的自治居民的合理需求，在服务中凝聚党心人心，逐步影响和带动广大居民自觉自愿发展和壮大党的事业。

4.价值导向功能。首先表现为通过对社区多元治理主体的思想引导，使得社会主义核心价值观深入不同阶层、不同文化背景的自治居民中；其次表现为通过自治文化引导，培养居民的公共意识、公益意识，把社区建设成为累积价值传统、维系社会规范的空间。

党的十八大以来，我国社会治理出现了系统治理、依法治理、源头治理、综合施策的新常态，同时作为社会治理重要组成部分的居民自治面临着许多新矛盾、新问题、新挑战，而且这些新的矛盾挑战问题又常常交织在一起，这就迫切需要强化基层党组织整体功能，这是党的十八届五中全会对基层党组织功能做出的新定位。

二、新时期居民自治对基层党组织整体功能发挥带来的挑战

多年来，基层党组织在居民自治过程中发挥了不可替代的作用，但随着改革开放的深入推进与信息革命的迅速发展，自治组织结构复杂化、居民思想多样化、利益诉求多元化、行为方式自我化，这就对基层党组织功能发挥带来了一定挑战。

1.自治组织结构复杂化，对基层党组织政治领导功能提出了新挑战。自1991年提出社区建设以来，居民委员会就是居民自治组织的主要载体。但随着市场经济的不断完善和城市化进程加快发展，自治组织结构逐步发生了变化。一是社区出现了新经济组织和新社会组织，这些新出现的自治组织中并没有全部都建立党组织，致使党的组织设置产生空缺，政治领导功能出现空档；二是随着政府事业化、市场化、社会化改革，非政府性质的社会中介组织以政府采购的形式承接外包职能，同时其他非盈利组织也进入社区开展活动；三是社区内大量涌现出以居民自治为基础的自愿团体。虽然，这些组织在各自职责范围内对社区发展做出了积极的贡献，但由于他们目标不一且组织结构较为复杂，在居民自治中难以形成最大合力，这就对基层党组织的政治领导功能提出了新挑战，迫切需要扩大基层党组织在社区工作中的领导力和凝聚力。

2.利益诉求多元化，对基层党组织利益协调功能提出了新期盼。马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”在居民自治区域内存在着不同团体和个人的利益诉求。一是不同的自治团体有着不同具体目标和不同的利益诉求。对于新经济组织和新社会组织而言，他们更多关注的是企业和所代表团体的利益，而对于社区发展和居民的利益则关注不多；对于社会中介组织和其他非盈利组织而言，在居民利益诉求表达方面发挥了一定的积极作用，但为了发展更多时候要服从政府而忽略群众。二是随着政府职能的转变、企业社会职能的剥离，越来越多的“单位人”转为“社会人”，大量的退休人员、下岗失业人员、流动人员和进城务工的农民进入社区，彼此之间利益冲突和诉求呈多元化和显性化。由于缺乏有效沟通与整合，这些团体与个人对基层党组织寄予较大的期盼，期望通过利益协调，使不同群体的利益最大化。

3.公共精神缺失，对基层党组织价值导向功能提出了新要求。公共精神，是指公民具有超越个人狭隘眼界和个人直接功利目的，以利他方式关怀公共事务、事业和利益的思想境界和行为态度，它是现代社会大力弘扬社会公德，对公民提出的一项最基本、最重要的美德要求。[1]其实质是居民的公共责任意识在行为和性格上的体现，具体表现为积极参与居民自治事务。然而，当前社区一些自治组织和居民的公共精神严重欠缺。一是居民与自治组织单方面或双方不太合作，其中包括不积极参与公共事务管理与自治组织行为的精神态度；二是居民不能自觉关怀与维护公共安全、公共环境、公共资源等公共利益的态度与情怀，甚至怀有“凡是公共的东西就可以随心所欲地破坏和占有”的心态；三是居民在公共生活中存在淡漠心理，缺乏理解、尊重、包容他人并与他人平等相处、合作共事的精神气度和价值取向。这就对基层党组织如何发挥价值导向功能，激发居民的参与意识，重塑居民公共精神提出了新的要求。

4.居民行为方式自我化，对基层党组织服务凝聚功能提出了新挑战。《社区居民自治章程》规定，社区居民之间要相互尊重、相互理解、相互帮助、和睦相处，建立良好的睦邻关系。这就要求居民的行为方式利于良好社区风尚的形成。但在现实中，由于自治组织机构的复杂化、利益群体的多元化，再加上居民公共精神的缺失，导致居民行为方式存在着明显的自我化。一是为了自己利益的最大化而忽视利他性，当涉及到自己的利益时会拼命地做出伦理解释和捍卫，当只是涉及到他人和公共利益时，却大讲法理甚至置若罔闻；二是为了满足自己的个性需求而行为自我，在尽情释放自己个性的同时忽视别人的平等话语权，较少考虑自身行为是否会给别人带来不便；三是在居民自治中不愿意参与同自己利益无关的事务，比起公共的目的，更想满足自己的欲望。这就对基层党组织的服务凝聚功能提出了新的挑战，基层党组织需要通过提供良好的“服务”来增强信任、增强凝聚力，从而带动居民逐步形成共同文化、共同心理和共同的行为方式。

三、居民自治视阈下强化基层党组织整体功能的路径选择

近年来基层党组织在促进居民自治方面取得了十分明显的成绩，但也要清楚地看到，面临的问题、风险和挑战依然比较严峻。基层党组织的工作和其他工作的融合还不够，切入进去不够有力，整体推动显得步履艰难，激发活力还没有实现最大化。总的来说，工作中还缺乏整体性和系统性。适应居民自治，基层党组织要在整体联动、资源整合、价值引领和制度保障上下功夫，强化基层党组织的整体功能。

1.整体联动，以基层党组织为核心实现“引领+服务”。党的领导是居民自治的核心。党的十八大报告指出，“要落实党建工作责任制，全面推进各领域基层党建工作，扩大党组织和党的工作覆盖面，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设。”因此，在居民自治过程中，必须坚持党组织在居民自治中的核心领导地位，通过整合基层党组织的政治资源，以服务促进引领，在引领中服务。

一是加强自身建设，以行动引领居民自治。通过“支部建在楼院”“支部建在市场”等方便服务居民的方式，发挥党组织核心引领作用；通过共产党员在日常生活中的服务来发挥先锋示范作用，从而实现基层党组织的引领。二是构建区域化党建，以服务推动居民自治。对辖区内的“两新”社会组织、非盈利性社会组织等组织，采取单独或联合的方式建立党组织，并以此为依托进行服务，将辖区内各社会组织紧紧团结到基层党组织周围，在引领和服务中推进居民自治。三是协调联动，共促居民自治。基层党组织在非政府组织、社会自愿者团体等组织中发挥政治核心功能和服务发展功能，在各司其职、各负其责、各计其功的基础上加强协调联动，努力形成各社会组织共同促进居民自治的良好局面。

2.资源整合，以共同利益点为基础实现“协调+凝聚”。资源是实现居民自治的重要基础。社区资源包括社区拥有的物质资源、人力资源、组织资源、文化资源和社会性资源等。要充分强化基层党组织的整体功能，在寻求共同利益的基础上进行资源整合，实现利益协调和服务的凝聚。一是整合平台资源，实现“共建共享”。通过营造共驻共建共享的良好氛围，在最优地整合协调利用现有资源中，实现驻区单位资源和社区设施资源的相互转化，在共赢中实现凝聚力量的目的。二是整合文化资源，实现文化共享。文化是社区资源之魂，基层党组织要整合区域内的各类文化资源、依托各类文化服务阵地，以文化凝聚人、以文化引导人，不断满足人民群众日益增长的精神文化需要。三是整合人力资源，激发居民参与社区自治的内生动力。基层党组织要强化居民与社区利益的共生关系，加以文化引导，在利益一致的基础上激发居民参与社区事务的内生动力，最终达到共建共享的目的。

3.价值导向，在公共精神的培育中实现“民主+自治”。居民自治是系统治理，公共精神是其良性运行的“润滑剂”，不仅能够激发居民的积极性和活力，也能维持和强化自治效果。

一是要唤醒居民自身责任。结合身边的人和事对社会主义核心价值观进行宣传，把公共精神具体化，唤醒居民塑造公共精神的主体意识，营造人人参与的氛围。二是激励居民参与公共精神的培育。基层党组织要通过制度设计，把公共精神植入到居民的自治行为中，实现实践和情感的双向互动，使其逐步养成公共精神。三是以法治来呵护公共精神。在依法弘扬公共精神的同时，对违反公共精神的行为依法依规进行处罚，从而维护公共精神的神圣。

4.制度保障，在规则的框架内提升自治“体系+能力”。制度问题带有根本性全局性稳定性和长期性，制度才能保障居民自治的科学运行。基层党组织要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等相关法律规定，按照《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》等文件精神，探索与推进居民自治体系和自治能力的现代化。

一是要按照基层党组织领导、培育、规范自治组织，自治组织配置自治资源的逻辑深化居民自治体制改革。特别要注意发掘现存的自治选举、管理、运行等体制内的“存量”，激活那些体制内早有规定但还没有实现最大效益的程序。二是要探索居民自治实现的有效方法。方法虽不涉及居民自治体系的根本变革，但方法的科学性直接影响着居民自治的效果，关系着相关体制机制的变革。三是实现治理体系的体制机制和自治能力的相互促进。在发挥科学方法和体制机制合力的基础上，逐步形成自治体系；在不断的自治实践中，实现治理体系的体制机制和自治能力的相互促进，最终实现自治社会的和谐。

参考文献：

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[5]王懂棋.如何强化基层党组织整体功能[EB/OL]. http：∥theory.people.com.cn/n/2015/1119/c40531-27832458.html .

[6]冉彪.强化基层党组织整体功能迫在眉睫[EB/OL].http：∥www.dangjian.cn/ll/rbpl/201511/t20151104_2949964.shtml.

[7]朱红文.基层党建如何引领基层社会治理创新[J].人民论坛，2015-08-31.

【责任编辑：闫生金】