农地整理过程中农民权利实现程度测度及其障碍因子诊断——以湖北省孝南区等4个县市为实证

李金玉，文高辉，杨钢桥（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）



农地整理过程中农民权利实现程度测度及其障碍因子诊断
——以湖北省孝南区等4个县市为实证

李金玉，文高辉，杨钢桥
（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

摘要：农地整理过程中农民权利实现程度直接关系到农地整理项目工程质量和农村社会的和谐稳定。湖北省孝南区等4个县市农地整理过程中农民权利实现程度都很低，知情权、话语权和监督权的缺失共同阻碍了农民权利的最终实现；农民参与农地整理项目选址决策、规划布局方案制定、规划设计变更方案制定和竣工验收的程度，对项目资金使用情况的了解程度和监督程度，以及对规划设计方案的了解程度是影响农地整理过程中农民权利实现程度的主要障碍因子。因此，为了有效避免与化解农地整理过程中的利益矛盾，必须充分尊重农民的知情权、话语权和监督权。现阶段，提高农地整理项目各项信息的公开程度，健全农地整理项目农民参与的规章制度，鼓励农民全程参与农地整理项目，对保护农民在农地整理过程中的权益具有重要意义。

关键词：农地整理；农民权利；实现程度；障碍因子

农民是农地整理项目最重要的利益相关者，是农地整理项目的最终受益者，农民参与农地整理项目既有利于提高农地整理项目的质量及实施效率，又有利于保障农民的合法权益。当前，中国农地整理项目主要采取的是“自上而下”的运行模式，农民不是农地整理项目的决策主体，只能参与到农地整理项目实施过程中的某些环节。［1］（p67）由于农地整理项目农民参与不深入，［2］（p47）参与层次较低，［3］（p43）参与缺乏主动性和积极性，［4］（p43-44）导致农地整理项目的实施效果与农民的期望存在一定的差距，一些地方在农地整理实施中甚至出现了损害农民权益的现象，造成了不好的社会影响。［5］（p273-274）因此，保障农民在农地整理过程中的权益显得尤为重要和迫切。

中央一直高度重视农地整理过程中农民权益保护问题，出台了一系列的政策规定。国土资源部《关于进一步加强土地开发整理管理工作的通知》（国土资发〔1998〕166号）、《土地开发整理若干意见》（国土资发〔2003〕363号）、《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）和近几年的政府报告等均强调，要维护农民的合法权益，保障农民的知情权、参与权和受益权等各项权利。近年来，学术界开始关注农地整理过程中农民权益保障问题，一些学者对此进行了有益的探索。例如，刘兰英揭示了农地整理项目实施中农民权利保护所存在的问题，［6］（p20-27）贺鲲鹏等对农地整理中损害农民权益的表现形式及原因进行了分析，［7］（p81-82）王占骜探讨了农地整理中公共利益与私权保护的平衡问题［8］，吴九兴等运用多元有序选择Probit模型估计了农地整理项目实施中农民利益受损的受偿方式和受偿额度选择的影响因素［9］，谢雪群对农地整理过程中农民利益诉求［10］和利益表达机制进行了研究。［11］（p47-63）农民权利的正常行使是维护农民合法权益的前提，即农民权益的保障首先要保障权利的正常行使，农民权益才能得到至少程序上的正义。目前在农地整理项目实施过程中，农民的权利并没有得到很好的实现，大多数农民对农地整理政策和项目情况不太了解，在农地整理项目实施的各个阶段缺乏话语权，不能很好地监督其他利益相关主体的行为。农地整理政策实施十余年来，在农地整理过程中农民权利实现程度怎样？其制约因素有哪些？目前鲜有学者对此进行探讨。因此，本文采用基于熵权改进的TOPSIS法和障碍度模型，测算农地整理过程中农民权利实现程度，揭示其障碍因子，为保护农民在农地整理过程中的权益提供决策依据。

一、农地整理过程中农民权利实现程度评价指标体系

公民参与是国内乃至国际的热点话题，公民是公共事务的受益主体，公民参与能够保障公共政策制定的合理性和执行的有效性，公民参与的重要性已得到广泛认可。针对公民参与权利体系的界定，有相关学者从法学、政治学等视角对此进行了探讨，尚未有统一定论。陈叶兰认为，公民的环境权主要包括知情权、参与权和监督权。［12］（p18）龙良富等认为旅游目的地居民在旅游发展过程中在环境方面既是受益者也是受害者，基于其所承担的环境结果，他们应该拥有旅游目的地环境决策权、知情权、监督权和赔偿权。［13］（p152）陈开琦认为公民环境参与权是公民基于环境利益所享有的一项与时俱进的参与环境立法、行政、监督、环境公益诉讼等环境行为的集合性、多元性权利，它应该包括参与环境立法权、参与环境听证权、参与环境决策权、参与环境监督权、提起环境公益诉权，并且其内容外延还将随着社会经济的发展而不断扩充。［14］（p65）刘涛认为环境知情权是公众参与环境保护的重要前提，因此重点论述了农民环境知情权的保护问题。［15］（p1-2）根据我国农地整理的实际情况，农地整理项目农民参与权利是广泛的，它主要包括农民的知情权、话语权和监督权。知情权是公民权利实现的前提和基础，是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的各种信息的自由和权利；［16］（p62）话语权，即说话权，是指公民对自身社会权利表达的权利；监督权是指公民有监督国家机关及其工作人员的公务活动的权利，以保证公民的意愿得到体现和决策得以有效地执行。农地整理是一项系统工程，它不仅包括申报立项、规划设计、施工建设、后期管护等四个阶段，而且涉及政府及相关管理部门、规划设计单位、施工单位、监理单位、村委会、农民等众多利益相关者，他们在农地整理各个阶段、每个环节中都可能会产生利益纠纷和矛盾。为了有效避免、化解上述利益纠纷和矛盾，必须充分尊重农地整理过程中农民的知情权、话语权和监督权。在农地整理过程中，农民的知情权是指农民有权知晓、获取农地整理政策及项目信息的权利；农民的话语权是指农民通过一定途径和渠道向政府及相关管理部门、规划设计单位、施工单位、监理单位、村委会等发表意见与建议的权利；农民的监督权是指农民对政府及相关管理部门、规划设计单位、施工单位、监理单位、村委会在农地整理过程中各项行为进行监督的权利。因此，本文从知情权、话语权、监督权三个方面构建农地整理过程中农民权利实现程度评价指标体系。

农地整理过程中农民知情权的实现程度主要是指农民对农地整理项目信息的知情权的实现程度①由于农民对农地整理政策的了解不一定发生在农地整理项目运作过程中，因此本文不考虑农民对农地整理政策的知情权。；农地整理过程中农民话语权的实现程度主要是指农地整理项目申报立项阶段、规划设计阶段、施工建设阶段农民话语权的实现程度②由于目前农地整理项目后期管护普遍滞后甚至缺失，本文未考虑后期管护阶段的农民权利。；农地整理过程中农民监督权的实现程度主要是指农民对地方政府及部门、施工单位、监理单位的监督权的实现程度③由于目前农地整理过程中农民很难对规划设计单位进行监督，因此本文不考虑农民对规划设计单位的监督权；由于目前农地整理过程中村委会作为农民权益的代表，因此本文不考虑农民对村委会的监督权。，其具体评价指标见表1。为了准确测算农地整理过程中农民某项或某几项权利的实现程度，本研究采用“李克特量表”作为农民权利实现程度的测量工具，将评价结果分为5个等级，按权利实现程度高低赋分“5-1”分。

表1 农地整理过程中农民权利实现程度评价指标体系

二、评价方法

（一）基于熵权改进的TOPSIS法。

（1）数据规范化。首先，根据某位农民i对评价目标在评价指标Xj下的指标值Xij，建立多目标决策矩阵D=｛Xij｝man。然后，采用极值标准化法对评价指标数据进行规范化处理，它反映评价指标实际值在该指标权重中所处的位置，得到规范化向量rij，建立关于规范化向量rij的规范化决策矩阵。

（3）确定指标权重。常见的确定权重的方法有很多，其中熵权系数法可以减少人为因素对评价结果的影响，从而使评价结果更具科学性和有效性。［17］（p70）因此，本文采用熵权系数法来确定指标权重Wj。进而，根据权重和规范化决策矩阵，建立加权规范化决策矩阵。

（4）改进的TOPSIS法。TOPSIS法是一种常用的有限方案多目标决策分析法。它通过归一化后的数据规范化矩阵，找出多个目标中最优目标和最劣目标，分别计算各评价目标与正理想解和负理想解的距离，获得各评价目标与正理想解的贴近度，以此作为评价目标优劣的依据。［18］（p863）贴近度（0≤Ci≤1）越大，表明第i个农民在农地整理过程中权利实现程度越高；反之，权利实现程度越低。与传统的TOPSIS法相比较，改进的TOPSIS法主要是对评价对象与正理想解和负理想解的计算公式进行了改进，是分析评价结果更加科学。［19］（p27）

（二）障碍度模型。

在农地整理过程中农民权利实现程度测算的基础上，对农民权利实现程度进行病理诊断，挖掘出影响农民权利实现程度的障碍因子，为保护农民在农地整理过程中的权益提供决策依据。障碍度模型是采用因子贡献度、指标偏离度、障碍度三个指标来进行分析诊断。因子贡献度（Uj）表示单因素对总目标的权重（Wj）；指标偏离度（Ij）表示单项指标与农民权利完全实现之间的差距，即单项指标标准化值与100%之差。障碍度（Yj，yj）分别表示分类指标和单项指标对农民权利实现程度的影响程度。

式中，Ij=1-rj，rj表示第j项评价指标的标准化值，采用极值标准化法求得。

三、实证分析

（一）研究区域选择与数据来源。

1．研究区域选择。

十余年来，湖北省农地整理事业取得了很大的成就，实施的农地整理项目主要集中在水网圩田平原工程模式区及岗前平原工程模式区。本文选择湖北省岗前平原工程模式区的孝感市孝南区和汉川市、水网圩田平原工程模式区的仙桃市和监利县作为研究区域，每个县市随机选择3个左右农地整理项目作为样本调查区，共选择12个农地整理项目作为样本调查区，它们分别是孝南区陡岗镇基本农田土地整理项目、孝南区肖港镇基本农田土地整理项目、孝南区新铺镇香稻基地基本农田土地整理项目、汉川市田二河镇基本农田土地整理（血防）项目、汉川市新堰镇基本农田土地整理（血防）项目、仙桃市毛嘴镇基本农田土地整理“兴地灭螺”工程项目、仙桃市张沟镇高效种养基地土地整理项目、仙桃市杨林尾镇基本农田土地整理项目、监利县新沟镇永丰垸基本农田土地整理项目、监利县毛市镇基本农田土地整理（血防）项目、监利县黄歇口镇基本农田土地整理项目、监利县周老嘴镇基本农田土地整理项目。

2．数据来源。

为了研究需要，2013年1月课题组先后到上述项目区对农民进行问卷调查，采用随机抽样的方法，每个项目区发放30-40份问卷。本次调查共发放380份问卷，获得有效问卷360份，有效样本率为94．74%，其中，孝南区有效问卷97份，汉川市有效问卷94份，仙桃市有效问卷88份，监利县有效问卷81份。

（二）信度检验。

量表的信度，是指量表的可靠性或稳定性，一般多采用内部一致性信度系数（Cronbach’s Alpha系数）来测验信度的高低。信度系数愈高，则表示该测验的结果愈一致、稳定与可靠。一般认为，整个量表的α系数如果大于0．8，则说明该总量表的信度高；分量表的α系数如果大于0．7，则说明该分量表的信度高。本文采用α系数来测验有效样本的信度，结果显示，整个量表的α系数大于0．8，3个分量表的系数均大于0．7，说明总量表和分量表的信度高（见表2）。

表2 信度统计量

（三）农地整理过程中农民权利实现状况。

根据有效样本数据整理得到农地整理过程中农民权利实现状况，见表3。从知情权来看，86．67%的农民对农地整理项目基本情况的了解程度较低甚至很低；82．78%的农民对农地整理权属调整方案的了解程度很低；60．00%的农民对农地整理规划设计方案的了解程度很低；69．72%的农民对农地整理施工建设方案的了解程度很低；77．22%的农民对农地整理资金使用情况的了解程度很低。可见，农地整理过程中农民知情权的实现程度很低。

从话语权来看，72．78%的农民参与项目选址决策的程度很低；86．67%的农民参与项目工程措施决策的程度很低；94．44%的农民参与规划设计单位选择与评价的程度很低；89．72%的农民参与工程投资范围决策的程度很低；93．89%的农民参与工程设计标准决策的程度很低；67．78%的农民参与规划布局方案制定的程度很低；83．06%的农民参与权属调整方案制定的程度很低；93．89%的农民参与施工建设单位和监理单位选取与评价的程度很低；81．67%的农民参与施工建设方案决策的程度很低；93．33%的农民参与规划设计变更方案制定的程度很低；87．22%的农民参与项目工程建设质量评价的程度很低；93．06%的农民参与项目竣工验收的程度很低。可见，农地整理过程中农民话语权的实现程度很低。

表3 农地整理过程中农民权利实现状况

从监督权来看，94．17%的农民监督地方政府资金使用情况的程度很低；61．11%的农民监督施工单位是否按照规划布局方案进行施工建设的程度很低；70．56%的农民监督施工单位是否按照设计标准进行施工建设的程度很低；89．17%的农民监督监理单位是否按照监理要求对工程进行全程监督的程度很低。可见，农地整理过程中农民监督权的实现程度很低。

（四）农地整理过程中农民权利实现程度测度。

本文采用熵权系数法确定评价指标权重，结合改进的TOPSIS法测算农地整理过程中农民权利实现程度，见表4。由表4可知，从整个研究区域来看，农民权利综合实现程度为0．09，知情权实现程度为0．13，话语权实现程度为0．07，监督权实现程度为0．07。可见，整个研究区域农地整理过程中农民权利实现程度很低，其中，农民的知情权实现程度稍微高于话语权和监督权实现程度，监督权实现程度最低。从具体地区来看，孝南区、汉川市、仙桃市和监利县等4个县市的农民知情权、话语权和监督权实现程度也都很低，三项基本权利共同作用造成很低的农民权利综合实现程度。

表4 农地整理过程中农民权利实现程度

（五）农地整理过程中农民权利实现程度障碍因子诊断。

在上述农民权利实现程度测算的基础上，对影响农地整理过程中农民权利实现程度的障碍因子进行诊断，厘定其主要障碍因子，结果见表5。由于指标层的指标较多，按照障碍度大小，本文只列出障碍度排序前7位（即前1/3）的因子，前七位障碍因子的障碍度在3．13% 与28．67%之间。结果显示，影响整个研究区域农地整理过程中农民权利实现程度排序前7位的障碍因子依次为参与项目竣工验收的程度（C17）、参与规划布局方案制定的程度（C11）、对农地整理资金使用情况的了解程度（C5）、参与项目选址决策的程度（C6）、对农地整理规划设计方案的了解程度（C3）、监督地方政府资金使用情况的程度（C18）、参与规划设计变更方案制定的程度（C15）。但从具体县市来看，农地整理过程中农民权利实现程度的主要障碍因子存在地区差异性。对于孝南区，影响农地整理过程中农民权利实现程度的主要障碍因子是农民参与规划布局方案制定、项目竣工验收、项目选址决策的程度和监督施工单位施工建设的程度，以及对项目资金使用情况的了解程度和监督程度。对于汉川市，主要障碍因子是参与规划布局方案制定、项目竣工验收、项目选址决策、施工建设方案决策、项目工程措施决策的程度，以及农民对项目资金使用情况的了解程度和监督程度。对于仙桃市，主要障碍因子是农民参与规划设计变更方案制定、规划设计单位选择与评价、工程投资范围决策的程度，对权属调整方案的了解程度和参与权属调整方案制定的程度，以及对项目资金使用情况的了解程度和监督程度。对于监利县，主要障碍因子是农民参与规划设计变更方案制定、项目竣工验收、施工建设单位和监理单位选取与评价和工程设计标准决策的程度，监督施工单位施工建设的程度，以及对项目基本情况和划设计方案的了解程度。从地区差异性来看，孝南区和汉川市的主要障碍因子基本上相同；相比于其他三个地区，仙桃市的障碍因子还包括农民对权属调整方案的了解程度和参与权属调整方案制定的程度，可见仙桃市在农地整理过程中农民参与权属调整相对不足；相比于其三个地区，监利县的障碍因子还包括农民对项目基本情况和规划设计方案的了解程度，但不包括农民对项目资金使用情况的了解程度和监督程度，可见监利县对农地整理项目相关内容宣传相对不足、透明度相对较低，但在资金使用透明度方面做得相对较好。

表5 农地整理过程中农民权利实现程度指标层主要障碍因子障碍度（%）

四、结论与讨论

1．研究结论。

（1）农地整理是一项系统工程，它不仅包括申报立项、规划设计、施工建设、后期管护等四个阶段，而且涉及政府及相关管理部门、规划设计单位、施工单位、监理单位、村委会、农民等众多利益相关者，他们在农地整理各个阶段、每个环节中都可能会产生利益矛盾。为了有效避免、化解上述利益矛盾，必须充分尊重农地整理过程中农民的知情权、话语权和监督权。

（2）农地整理过程中农民权利实现程度测算结果显示，湖北省孝南区等4个县市农地整理过程中农民权利实现程度都很低，知情权、话语权和监督权的缺失共同阻碍了农民权利的最终实现。因此，为保障农民在农地整理过程中的权益，务必要切实赋予农民以上三项基本权利。

（3）目前，影响农地整理过程中农民权利实现程度的主要障碍因子是农民参与农地整理项目选址决策、规划布局方案制定、规划设计变更方案制定和竣工验收的程度，对项目资金使用情况的了解程度和监督程度，以及对规划设计方案的了解程度。因此，提高农地整理项目各项信息的公开程度，健全农地整理项目公众（特别是农民）参与的规章制度，并鼓励农民全程参与农地整理项目，对保护农民在农地整理过程中的权益具有重要意义。

2．讨论。

本文通过农地整理过程中农民权利实现程度的测度和障碍因子的诊断，为今后保护农民在农地整理过程中的权益提供参考方向。但是限于篇幅和研究能力的有限，本文在以下几个方面还有待于今后做进一步的探讨：

（1）农地整理过程中农民权利实现程度评价指标体系的构建是研究的关键和难点，农民在农地整理过程中的权利范围应该是广阔的，仍需进行细致研究。农民在农地整理过程中的权利应贯穿整个农地整理项目，农民权利实现程度评价指标体系应该涵盖申报立项、规划设计、施工建设和后期管护四个阶段，由于目前农地整理项目后期管护普遍滞后甚至缺失，农民参与程度低，农民权利几乎无法实现，因此只考虑了前三个阶段。

（2）值得注意的是，通过调研可以发现，农民权利实现程度评价指标体系的21个指标的均值都很小，它们共同阻碍了农民权利的最终实现。因而，针对农民权利普遍缺失的现象，更重要的是揭示其外在影响因素，其外在影响因素对进一步如何提升农民在农地整理过程中的权利实现程度显得非常重要，这是我们努力的方向。目前国内对农民参与农地整理项目日趋重视，但现实中农民参与大多流于形式，可见农地整理过程中农民权利的真正实现任重道远。

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责任编辑周刚

作者简介：李金玉（1990—），女，华中农业大学公共管理学院硕士研究生。文高辉（1990—），男，华中农业大学公共管理学院博士研究生。杨钢桥（1966—），男，华中农业大学公共管理学院教授，博士生导师。

基金项目：国家社会科学基金项目“粮食主产区农地整理项目农户参与机制研究”（12BGL078）的阶段性成果。

中图分类号：F301．2

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2016）04-0072-07