整体化分散治理：一种新框架——基于津、杭、深的公共代理机构比较分析

王栋（重庆三峡学院马克思主义学院，重庆 404020）



整体化分散治理：一种新框架
——基于津、杭、深的公共代理机构比较分析

王栋
（重庆三峡学院马克思主义学院，重庆 404020）

摘要：“整体性治理”与“分散化治理”是当前治理理论研究的热点，“分散化治理”指出长久以来政治对社会的控制、嵌入、吸纳或渗透的严密等级组织形式，对当前我国推进治理体系和治理能力现代化造成巨大障碍，因此要求构建多元治理体系。但是，“整体性治理”认为，当前我们做的不仅是政社分开，创造更多的社会治理新主体，同时还应加强建设各类主体间的协调互动机制，增强国家和社会的整体联动性和调控力。但有学者指出，在当前我国社会行政色彩较浓，政社不分问题突出的情况下，强调“整体性”，有抹杀社会自主性，为政府权力垄断开脱之嫌。一时间两种理论均面临着“理论”与“实际”难以接轨的现实困境。结合目前我国公共代理机构的改革，如何既体现独立自主的分散治理，同时又兼顾国家整体性发展思路，这就迫切需要将“分散化治理”与“整体性治理”理论融会贯通，取长补短。“整体化分散治理”理论构想，是对这一问题的积极回应。

关键词：行政审批代办组织；法定机构；社会复合主体；公共代理机构；整体化分散治理

一、概念阐释、问题缘起及理论框架

行政代办组织在西方国家已经较为普遍并在社会治理中起着举足轻重的作用，但是由于地域和国情不同各个国家对其的称法不同，加拿大将其称之为“政府部门服务机构”，法国称之为“独立行政权力机构”，德国称之为“公法实体”，荷兰为“独立行政实体”，英国为“下几步机构”，美国则为“政府公共事业公司”等，在我国的港澳地区则一般称之为“法定机构”。但不管称呼如何，它们有着共同的特征，“在政府部级部门内分拆机构，分拆后的机构将与部门高层建立准合同性质的关系；从制度上将这些实体从传统的纵向组织部门内剥离出来；赋予它们全部或部分法律地位。管理、财务和人事制度在一定程度上比传统纵向组织部门的规定有所放松；具有一定的管理自主权”。［1］（p7）在我国这一类组织机构也开始出现，并呈快速发展趋势。出现这一类组织的诱因，是基于目前我国政府、事业单位、企业及社会组织所承担的职责有着重复交叉现象，导致“政出多门，多头管理”带来的责任相互推诿，权力相互干涉的问题矛盾，针对这一问题，国家结合当前行政审批改革、事业单位改革、社会管理体制改革等推出一系列推动新兴社会主体发展的政策，并有针对性地将这些社会主体与政府及企业等传统部门进行有机整合，将部分政府职能交由这些“组合共同体”承担。目前，我国各地对于行政代办组织的称谓较为混乱，为了适应新形势发展需要，对未来我国代理机构发展做出统一的规范要求，从而更为科学合理地引导这类主体健康有序发展，制定一个既适合我国现实国情，又符合这类主体的基本特征的名称十分必要，本文借此尝试将其称之为“公共代理机构”。

为了发现和总结当前公共代理机构存在的问题以及取得的经验，我们选取天津和平区行政审批代办组织、深圳法定机构和杭州社会复合主体等三个较为代表性、差异性较大的改革典型，进行比较分析。它们基本“代理”特征一致，但是各自发挥的职能和担当的角色是不一样的，天津市和平区行政审批代办组织是作为行政审批第三方代办组织引入行政许可服务中心，协助政府提供专业化的行政审批服务，为企业代理新注册手续及变更手续，提供免费的“全程领办”服务，解决了一站式服务没能彻底解决的行政人员短缺、行政审批服务冗繁低效等问题。深圳市法定机构是在国家事业单位改革大的背景下产生的，“是根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构”。杭州社会复合主体是指以推进社会性项目、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、行业界、知识界、媒体界等不同身份的人员参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。在这些改革试点中，创新了很多可资借鉴的经验，为后期我国相关改革与推广奠定了基础，但是改革也遇到了一些现实性问题：①各类公共代理机构之间差异、各自的优缺点不够明晰，各类公共代理机构改革的背景、路径、目的以及改进的措施没有进行归纳总结，缺乏分类指导，分类管理；②角色和责任分工不明确，缺乏独立自主性，尤其是赋予公共代理机构的权力不够明确；③与政府机构相关部门联系不够紧密，缺乏参与政府决策、管理等实质性环节的权力，对上级主管部门负责的责任机制不强；④公共代理机构与各部门之间协调机制不力。针对这些迫切而又实际的问题，当前必需进行问题的学理性分析，并拿出可行的实践参考方案。

本文研究首先基于现实调研资料对比，在比较过程中借鉴理论研究方法，从更深刻和前沿的问题与理论角度去分析目前改革的困境与不足，结合前面问题的提示，本文所采取的理论分析框架为“整体化分散治理”。“分散治理”（郁建兴，2003），认为当前政治对公共代理机构的控制、嵌入、吸纳或渗透的严密等级组织形式缺乏开创精神和适应能力（景跃进，2011），需要构建多元中心的治理体系（张康之，2008）。①分散化治理是目前国内学者研究的热点之一：孔繁斌．公共性的再生产—多中心治理的合作机制构建［M］．南京：江苏人民出版社，2008：17—18:景跃进．转型、吸纳和渗透——挑战环境下执政党组织技术的嬗变及其问题［C］．第二届（2011年）增爱中国公益学术奖文集，上海交通大学，2011-12．张康之．论主体多元化条件下的社会治理［J］．中国人民大学学报，2014，（2）．“整体治理”（竺乾威，2008；沈荣华，2013），认为多部门治理的管理碎片化、服务裂解化以及权力空心化的分散治理模式，需要一种无缝式整体联动机制对其重组整合（竹立家，2012）。②整体性治理是目前国内学者研究的热点之一：竺乾威．从新公共管理到整体性治理［J］．中国行政管理，2008，（10）；沈荣华．整体政府视角下跨部门政务协同—以行政服务中心为例［OB/EL］．2013年两岸四地学术研讨会（澳门）．http://www．docin．com/p-797831040．html，2013-09-10；竹立家．“大部制”改革之我见［J］．中国改革，2008，（1）．鉴于“分散治理”与“整体治理”对于中国改革的优劣区别，构建“整体化分散治理机制”，则能够取长补短、互通有无。③关于整体治理与分散治理的联系研究，参见：整体性治理与分散性治理：公共治理的两种范式［J］．行政论坛，2011，（3）；关于“整体化分散治理“的相关概念论述，参见：王沪宁．集分平衡：中央和地方的协同关系［J］．复旦学报：社会科学版，1991，（2）；周振超．统治集中下的管理分散：对集权与分权之争的一个解答［J］．理论探讨，2012，（3）．但是两个终端的有机结合必需一个过程介入，①有学者指出应向公共代理机构转移权力（高奇崎，2011）。［2］然而，当前权力转移模式仍归滞于“放”与“管”之间（陈红太，2004），［3］而缺乏论证社团如何“接”和“用”（李景鹏，2011），［4］这就需要从“权力转移向权力变移”转型，权力不是直接地放给社会组织，而是使政府权力变异为适合公共代理机构自身运用的权力，但是权力只是一种链接纽带或规约机制，它构建的仍是一种机械的、分散式的结构体系。［5］②如何克服这一难题，必须从社会文化这一更为深层、根本和基础性的问题领域，以发生学视角与主体间性理论，遵循事物之间的有机联系和生态结构，推动“权力重建向社会重建”理念转换（清华大学社会发展研究课题组，2010）。［6］因而总结当期我国公共代理机构应该注意的问题：一是注重整个发展的历史过程规律性和阶段性，即深入社会文化体制改革是当期亟须涉入的重点；二是注重结构（政社分开）-功能（权力变移）-机制（整体化分散治理）的生成与构建，体现改革的系统性和完整性。

本文在论证实现“整体化分散治理”图景的过程中发现，我国公共代理机构在与政府等社会主体不断结构分化与机制整合的历程是一种“能动-结构”不断改革嬗变，公共代理机构作为社会的基本合成元素之一，也在不断优化与其他社会主体关系的过程。本文以公共代理机构作为分析对象，引入“结构-功能”分析方法，设计出公共代理机构参与治理的演进路线：［结构—理性路径—结果性逻辑］→［能动—功能路径—恰当性逻辑］→［能促—社会路径—内生性逻辑］→［互动—文化路径—适宜性逻辑］，［7］来分析论证治理结构与模式的演进与创新。

二、三市改革比较：现状与逻辑

二、三市改革比较：现状与逻辑

（一）背景—内容。

天津市和平区行政审批代办组织的设立是在国家行政审批制度改革的大背景下，率先将社会组织引入审批程序，借助社会组织的组织化优势，将行政审批中心部分事务转让予社会组织，这个过程经历了三个阶段，即一站式服务大厅、全程领办和全程日志。通过不断改革，目前代办组织与行政审批中心实现了合作互动局面，各个主体得到了很好地衔接与相互监督，有效提升了行政审批效率。深圳市法定机构是在事业单位改革的背景下推动产生，事业单位改革的分流就是要求事业单位向其他类型的符合自身实际与社会需要的社会单位转型，在这一时期改革遇到了一些难度，因为绝对的分流改革会遇到相当大的技术难度和利益之争，针对这一问题，西方以及我国港澳地区实施的法定机构为我们的改革提供了思路，2007年深圳等地开始试点，并得到了中央的政策支持，到2012年深圳市逐步成立了几个较为成熟的法定机构，并开始向广东全省推广。但是目前这一改革并不顺利，针对法定机构本身的属性问题，由于与行政机关以及社会组织等存在着涵义冲突问题，一直未能得到中央以及学术界的进一步认可，下一步改革将通过绩效和其他改革的配套进行，打破这一概念层面的瓶颈。杭州市社会复合主体的产生背景体现了城市生活的社会演进模式，它是生活的自我反思变革，是人们追求向上境界的一种日常表达，因而其发展的规律是内在的自我反映，它相对于天津和深圳的公共代理机构的改革更具有社会革命的涵义，当然杭州的经验也借助了政府的推动引导作用，它的发展也是对目前行政审批改革与事业单位改革的另一种反映，由于杭州商品市场经济发展较为成熟，各种社会主体承担的角色相对其他地区也较为合理，在较早时期已经进行了相应的制度变革，社会复合主体是对前面改革的进一步完善和补充。

机构天津代办组织深圳法定机构杭州社会复合主体主体·政府的协调、领办与联办互动、中介组织与部门服务的合力功能·政府企业·政府主管部门前海管理局所属企业·有党政界、行业界、知识界和媒体界等多元参与，联动运行，你中有我，我中有你，彼此关联、互为支撑·半独立、半官方组织，与政府相比有较大的管理、人事聘用和财政自主权，独立承担法律责任·既有引导、协调、管理职能，又有创业、开发、经营职能；既有研究、策划、设计功能，又有宣传、推广、展示功能，各功能彼此分工，互补衔接·行政审批服务中心代办中介组织入驻中心相关部门结构·引进中介组织帮助政府提供公共服务，使中心服务专业化；在中介服务的过程中形成政府与企业之间的信息中介作用·代理政府、企业以及社会组织交予的任务，有效的化解这些任务在各主体之间的责任不清，技术不够、权力不足等问题

基础·政府需要社会组织的兴起国家政策的支持·政府需要事业单位改革推动企业发展·社会组织兴起企业需要政府需要公民生活水平提升原则·以合同的形式路径·理性路径·功能路径逻辑·结果性逻辑·恰当性逻辑机构天津代办组织深圳法定机构杭州社会复合主体·以制度设计的形式以法律作为规定·以社会规则为主体以政府设计主导结合企业的契约精神·社会路径·适宜性逻辑

（二）结构-功能。

天津市和平区行政审批通过引进中介组织帮助政府提供公共服务，使中心服务实现专业化，在中介服务的过程中，形成政府与企业之间的信息中介作用。形成了政府的协调、领办与联办互动、中介组织与部门服务的合力；这一机制明确了牵头、办理、审批的责任主体，运用了看日志、查瓶颈、评服务等监督方式，形成有中心、监察室、中介、部门共同配合的、全员全程提高效能的工作局面。但是由于代办组织本身缺乏审批权力，因而这种联合模式是“嵌入式”，没有与整体达到有机结合。深圳市法定机构作为半独立、半官方组织，与政府部门相比较有较大的管理、人事聘用和财政自主权，依法自主办理有关业务，独立承担法律责任，不受国家机关及其他机构的干涉。每个法定机构都有一个专门的法律，赋予它特殊的功能、任务、运作方式和管理模式，并规定该机构的设立、职责、经费来源等内容。深圳法定机构的改革，其跨度时间较长，相关政策法规层次全面，国家宏观制度支持度高，在改革过程中充分结合我国事业单位的内在问题，注重改革后的法定机构与事业单位、政府及企业之间的法律关系和制度联系，集合多个部门的职责任务，实现了任务运行的“一站式”效益。因而这种模式可以称之为“嫁接式”，其结构融合度要高。杭州市社会复合主体的产生不仅从生成路径上来说体现的是内生模式，其结构职能的特点也发挥出更为综合性的体制效应，它集合了社会资本的营养成分，是社会力量的自发促成的结果，在结构上更为细致完备，从目标和机制上更为成熟合理，从协调联络上更为简便牢固，既涉及政府职能转变、公共治理、社会参与、协商民主；又涉及社会主体培育、社会运行模式，社会事业发展、知识创业和特色行业发展等；还涉及产业结构调整升级、文化资源利用、文化价值实现等。社会复合主体以项目作为运作方式，具有项目的弹性、柔性、开放性以及阶段性特点，形成灵活的组织结构和运作模式。运行目的突出公益性，同时又能实行经营运作，不是依靠权力或行政审批权延伸来运作，而是采用企业化、社会化运作方式，具有自我“造血”功能，实现可持续发展。［8］杭州市社会复合主体相比天津与深圳的公共代理机构改革更具有社会化和市场化要素，我们可以称这种模式为“克隆式”。

（三）路径-逻辑。

津市和平区行政审批代办组织、深圳法定机构以及杭州社会复合主体各自代表着一种治理模式，它们的不同之处是所处的环境要求，面临的问题，因而产生出不同的路径选择，每一种模式不能说绝对具有优越于另一种的优势，它们都有自己生存的空间和发展的必要，天津行政代办组织的形成适应于小范围内的、事务并不太复杂的简单任务执行，它们与政府的关系间接性，通过合同形式确定二者权利义务，执行以及监督主要通过技术性手段参与，这种关系的稳定性一般是因事而定，以项目带动互动。深圳市法定机构有着深刻的事业单位改革背景，事业单位改革是一个渐进试点过程，时间跨度大，影响范围广，具有复杂的部门设置和国家体制演进的历史性过程要素，这就决定了法定机构设置较为谨慎。关于法定机构的属性以及承担的职责任务是否带有行政属性，目前在广东试点中争议较大，国家对这一改革目前还没有明确的肯定性表态，还处于探索阶段。种种客观性或者体制问题的障碍使得法定机构与政府以及其他社会主体的关系处于制度体系层面不稳定的状况，现在其运行方式主要是依靠于“一法一机构”模式。杭州社会复合主体的生成是杭州市地方发展中经过长期的历史积淀和市场发育自我生成的产物，是建立在地方经济和百姓生活已经基本实现小康水平的基础上，对此提出的更高的精神层面的要求，因而这种发展模式是内生的底层需求的进一步更替，它内化了社会基础的诉求，也集聚了社会基础的内在动力，因而在政府发展规划中，有效地利用了这股顺力，从而达到了事半功倍的效果。杭州市社会复合主体其运行的机制不仅是政府给予的制度安排，更重要的是它与城市生活，城市发展以及城市文化紧紧结合在一起，它的运行更多的是基于城市居民的规则约束，而这种规则还受到了市场长期竞争游戏不断磨合中形成的契约的影响，因而杭州市社会复合主体的生成与运行原理是政府制度设计、市场契约规制和社会日常规则主导的社会自我治理模式，它比较于天津市和平区行政审批代办组织以及深圳法定机构有着更为牢固和持久的发展机制。

从三种模式的演进路径来看，天津市和平区行政代办组织的形成路径模式即：［结构—理性路径—结果性逻辑］。法定机构的成立相比代办中介组织其法律效力以及行政能力或者是公共权力乃至人员配置都聚集了各个方面的优点，因而较代办中介组织有着天然的进步之处，其演进路径模式为：［能动—功能路径—恰当性逻辑］。社会复合主体相比较天津市和平区行政服务中心代办组织，以及法定机构而言，它更能体现出社会的自发力量和内在的生成规律，它的形成不同于前两者的政府借用作用和主导模式，而是首先基于自身的发展基础上的外在影响。它的生成已经跳出制度的硬性规定，更多的是文化的滋润维和，它追求的是一种各种社会要素的自然结合和相互沟通，以及各自之间的和谐相处。因而这种模式的演进路径为：［能促—社会路径—内生性逻辑］。

三、问题剖析：分散化公共治理

天津行政审批代办组织由于实行的是合同制模式，往往存在因事而定的机遇性影响，作为第三方机构只是起着辅助执行作用，并无议事决策权力，其地位没有受到专门法律的保障，也未能进入政府主要管理结构范畴。从相关运行机制和制度安排中，未能从主要职能部门或者机构设置方面体现出该组织的独立资格地位，也未能从制度安排中体现该组织的自主性和单独性执行模块。行政审批中心为调节各入驻部门的工作关系专门设立了协调机构和办公机构，但未从职责守则中体现代办组织的身影，在相关机构布局示意图中也未直接标出代办组织的办公地点和办公流程。代办组织接触的工作范围限于：企业新注册手续、企业变更手续。办理事项也仅为企业营业执照、验资、刻章、机构代码证、税务登记证等，从性质上来看还处于操作性层面，一般不涉及政府部门的企业审批权限，同时其监督职能也没有明确。因而，总体分析和平区行政代办组织在职责、机构、人员、经费、权限等各个方面未能真正实现与政府部门的有机结合，基本上处于召之即来、呼之即去的地位角色，因而这种随机性，给代办组织的责任感和效能性产生了不利影响。由于没有独立的法律约束，仅以合同的法律效力很难从根本上约束代办组织的工作廉政；由于没有相关决策参与和审批权力，代办组织一直处于辅助地位，没有真正的独立自主性，压抑了自身能力的拓展；由于在人员、经费、机构等方面没有给予相应的政策或资金支持，代办组织的办公条件以及设施技术未能得到完善保障。在代办组织的失职违规的事项惩戒方面，也没有专门的规则制度进行完善，政府很多时候看到的是其利，而未能警戒其弊，无法明确各方职责，从而容易产生扯皮推诿状况。

深圳法定机构其机构性质归属还存在较大争议，由于不是政府部门又行使部分行政职能，同时在人员配备、结构设计以及地位角色和政府衔接方面还存在一些难以逾越的障碍。一是职责划分不清。法定机构的职责是通过立法的形式来确立的，但是法律很难穷尽法定机构与所属政府部门的权责关系，况且法律也往往跟不上现实的发展。政府活动纷繁复杂，很难简单地将决策与执行清晰地划分开来。以前海管理局为例，“前海管理局在市政府领导下开展工作”，“深圳市政府各有关部门非经市政府授权，不得在前海合作区行使职权”。上述规定产生如下三点疑问：作为前海合作区管理部门，具体应该由哪个机构代表深圳市政府对前海进行管理？在前海合作区以外的区域，前海合作区是否有权进行审批或管理事项，是否需要授权？在我国中央与地方“条块结合”的管理模式下，前海合作区如何与广东省和国家有关部门审批事项接轨？二是政府相关部门对于法定机构的绩效评估困难。法定机构兼具政府和企业的特点，由于其目标的多元以及评估技术的欠缺，相关部门对法定机构的绩效评估很难统一标准，同时考核的多元化趋势，降低了对其GDP的要求，以及降低了行动一致性的要求，政府对法定机构的监督问责也很难顺利展开。三是外部审计制度不完善。我国相关外部审计制度还没有完全建立起来，政府在对法定机构审计时，一般是通过机构自查和政府监察的模式，而法定机构内部理事会成员往往是兼职，缺乏足够的时间、精力和专业知识对法定机构进行监管。四是法定机构成员聘用缺乏独立标准。法定机构的成员来自各个相关部门，有政府任命安排，有社会应聘，也有借调、合同制等等，这些应聘缺乏竞争上岗的程序，人员结构混杂，所属对口机构存在职能交叉，多头管理问题，没有相应的人事制度专门界定法定机构人事的独立性以及与外部相关部门人事的关系，法定机构成员的归属感以及责任感模糊不定。

杭州社会复合主体虽然从城市历史发展角度逐步推进，利用了文化基础元素在市场和社会机制中的传承及协调作用，但是目前我国政治功能大于市场作用的情况下，社会复合主体的产生还带有很大的政府行政绩效色彩，它的产生离不开杭州市委市政府的短期内一系列政策文件的强力推动，也包括各地高校科研机构学者的积极宣传，在这种氛围之下，社会复合主体透露出一种势不可挡、蓬勃向上的态势，然而凡事必须基于社会的深厚基础和文化传统以及未来趋势的条件下，这种创新才不至于被不断变化的改革潮流所淹没。杭州社会复合主体是一种过度依赖于市场与社会，在这个结构中起着主导作用的是各种企业以及社会组织，另外还有知识界、媒体界的人士参与，但是这种模式具体归属于哪种属性，从而明确它与政府、企业以及社会的关系，“有学者尝试通过政府介入的深度，将社会复合主体归为政府主体型、政府主导型和政府引导型，但无法理解其构建的过程逻辑，特别是城市政府如何‘渗透’特定的行业和社会组织网络，如何防止政府的过度介入而使其沦为‘组织化调控’的工具”［9］（p76-84）这种属性不清的问题，难免为社会复合主体的法律界定和行政改革等带来政策制定难度，也为社会如何找到自身定位，明确与其他主体的关系存在很多障碍。更突出的是各主体之间缺乏一种整体调和机制，一是没有一个统一的法律法规对其制度、地位、结构等方面的界定规范，导致各个社会复合主体无序发展，概念模糊，边界不清，不利于社会复合主体的发展方向的正确引导，“在实践过程中，社会复合主体遇到了新的实际问题，包括社会复合主体典型中的行政力量过大（如西泠印社的管委会），运作松散（如丝绸和茶的行业联盟），等等。这就引发了一系列思考——如何形成复合主体成员的主动关联，如何处理专业性和复合性的关系，党政界如何既发挥作用又保持权力不介入，行业（企业）的社会复合主体联合如何避免垄断，等等”；［8］二是社会复合主体的整合，是否是基于一种“生命共同体”的存在体征，各个机构或组织之间是以什么样的利益联系起来，他们的目标宗旨是否一致，等等。三是社会复合主体初衷是文化品牌的宣传造势，这种目的有着很大的传播效应，它是否还能复制于其他社会内容之中，创造出基于人们的日常生活以及民主制度等更为切合实际的问题领域，否则如果单纯的是介于城市品牌的创立，难免出现一种“以一代百”的嫌疑。

四、理论总结：整体化分散治理

分散化治理是当前国家治理结构与治理能力现代化的趋势，在这种发展形势下，结合我国实际和治理规律，在充分赋予各种社会主体以权力的同时，也应维护结构运行的系统性和整体性，我们将这种治理形式的创新称之为“整体化分散治理”。“整体化分散治理”代表了四种治理转型发展趋势的集合：①自主性与协同性的结合；②中国历史过程与国际先进经验的结合；③政府与社会双向选择的结合；④权能分衡与民主集中的结合。整体化分散治理如何上升为适合中国实际的具有中国特色的治理模式，需要一个逐步实现的改革过程，按照发生学视角分析，它分为规制阶段、规范阶段、文化认知阶段和实证阶段，相对应的就是政社分开改革、权力变移改革、社会重建改革和整体化分散治理体系构建四个阶段。

首先是政社分开改革。天津市和平区行政审批代办组织的政社分开相对彻底，因为代办组织是直接从社会引入的独立性的社会组织，但问题是政社分开还有一个涵义就是，我们不仅应给予社会组织充分的自主办理权，还应建立社会组织发展的救济体系，让社会组织具有自我造血功能以及真正的发展自主权。和平区行政代办组织在执行行政部门交代的任务之外，由于没有很好地融入到行政审批这个整体结构系统中去，在这个结构中它一直处于一种附属的角色，或者是一种借助的工具，行政审批部门缺乏对代办组织的整体规划，缺乏部门协调机制，也缺乏相应监督机制，对于代办组织也没有真正纳入行政审批的相关决策程序，在资金、人员、办公等方面缺乏一盘棋考虑和长期规划发展，在这种情况下，如果出现事情的转移或形势的改变，甚至代办组织自身的情况转变，都可能对代办组织参与行政审批事务执行产生影响。对于法定机构，由于它是事业单位改革的组成部分，其目的就是实现政社分开这一重要任务，因而任务较为艰巨复杂，所牵涉的细节问题更为具体。一是立法问题。以前海管理局为例其立法应注意以下两点：（1）《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》应该成为前海的唯一法例。不宜由政府再出台相关的规章来规范，否则又将落入政府本位主义的窠臼。更不宜授权前海管理机构制定规则和指引，否则容易导致改革设计的部门化。（2）从内容来看，条例应该主要放在目标、体制、责权、划界、评估、监督、问责等制度性、框架性的内容上。鉴于国务院已批复《规划》以及体现保证前海经营管理的灵活性、自主权，因此不宜对涉及前海经营、管理、开发、投资、产业、社会建设等方面的内容规定得过多、过细。二是内部管理架构问题。为实现前海深港现代服务业合作区政府主导、市场运作的原则，应建立“管理局双层管理体制”。领导小组是最高决策机构，负责确定前海深港现代服务业合作区的发展战略、中长期规划，决定重大事项、监管前海管理局。管理局是执行机构，具体负责日常管理和运营。管理局局长对领导小组负责，接受领导小组的监督。三是与政府部门的衔接问题。前海合作区应具有的行政执行权力应该通过法律和深圳市政府双重授权的方式获得，并通过立法的形式予以确认和固化。经过授权以后，没有主管部门的前海合作区原则应该只对领导小组负责。前海合作区与上级政府部门的衔接也必须通过领导小组及其授权的机构来进行，这样可以减少深圳市政府各部门对前海合作区的干涉，减少与各级政府部门的协调难度和工作量。首先，政府与法定机构之间充分体现“政事分开”原则。法定机构与行政主管部门的关系应该明晰，政府部门主要制定公共政策和发展规划，并对法定机构的运作目标、过程和绩效进行监督、协调与指导，确保法定机构的公益属性。法定机构主要负责执行政策，定期向政府主管部门反馈业务开展情况，并将发展规划、财务预算等重要事项报有关部门审定或备案。其次，法定机构可以作为国有投资的出资人管理企业，原则上法定机构与下属企业实行“管办分离”，但可以提取一定的收益用于履行法定机构职能。杭州社会复合主体是集政府、企业、社会组织，以及媒体、学者等联合组成的结构形式，这种形式以网络系统作为联系平台，以项目管理作为运作平台，以文化理念作为整合平台，在这个系统中产生了“政府主体合作型”、“政府主导合作型”和“政府引导合作型”等不同模式，各种模式的主体之间政社关系并不一致，多样性政社结构形式具有灵活性，根据市场需要不断调整变化，因而更具有适应性和牢固性。但是这种多样性还应制定相关法律进行规范约束，可以借鉴深圳法定机构“一事一法”的形式，针对每一个社会复合主体制定相应的权责法律规则，在相关法制建设中明确政府在复合主体运作中代表公共利益、依法行政等责任，限制政府违规操作资金、违法操纵项目承包的权力。当然，法规制定后的落实还在于政府自身，所以政府的制度创新（比如绩效考核机制、干部选用制度、人事制度等的改革和创新）都需要与规范政府权责的法制建设配套推进，这样才能从上到下贯彻制度精神、落实法制规范。

其次是权力变移改革。我们除了实现政社分开这一前提之外，还应赋予社会组织发展的技能和权利，继而我们还应给予一定执行社会公共权力的职能，使其能够对于自己可以掌断的事务或者代表民意的事务做出自己的判断。天津和平区行政审批代办组织最需要承接的政府职能就是自己独立自主的行政审批裁判权，目前代办组织只有执行权，缺乏“审批权”和“监督权”，这就使得政府在其中还是垄断角色。深圳法定机构权力的承接已经相对成熟，具有独立自主的运作权力，但是由于改革的不同步性，在内部结构和关系要素上还有着千丝万缕的联系。目前深圳法定机构根据机构职能和类别的不同，实行核拨经费、财政补助、政府购买服务或自筹经费等多种经费形式，但总体上大多数法定机构仍处于财政全额拨款的试运行阶段。因而这种情况应结合市场需要采取更为多样化的筹资渠道，将融资权放给社会，引入更多社会资本参与法定机构的任务运作，从而增加社会在公共事务中的话语权和影响力。在工作人员的录用管理上，可自行设置岗位，自主招录人员，并可越级提拔。杭州市社会复合主体相比较前面两种模式已经有了较大的改进，但是这种模式由于是历史制度演进路径，政府在其中起到了主要作用，并且这种模式并不是社会变革的动力机制，而是基于城市发展的创新需要，因而这种模式一旦外在影响力量改变，自身也很难维护已有的结构形式，应借鉴天津行政审批代办组织与深圳法定机构的改革模式，引入社会自我革新的动力机制，将更多的自主权赋予社会复合主体，并发挥它们自我革新的积极性。在划定政府与社会复合主体的权限上可以参照以下标准：一是公共产品或服务的具体属性不同来决定其适合不同类型的复合主体运作形式，比如公共品消费中是否可实现收费往往决定市场介入的可行性；二是参与的项目所兼具的具体效应，有些战略项目在具备社会效应的同时也具有行政效应，而每个项目社会和经济效应的大小不同也就决定了社会复合主体参与的权力边界；三是政府的作用——根据政府在其中发挥作用的大小，确定政府的角色职能；四是根据社会复合主体的资源禀赋和组织效率（能力），如这些组织的信息效率、生产效率、管理效率等来决定复合主体运作的必要性。

再次是社会重建改革。与天津行政审批代办组织、深圳法定机构比较来看，杭州社会复合主体的社会重建工作做得相对成功，它从城市生活品质提升角度，有效开拓了社会复合主体这一城市品牌网络的重要形式，但是这一创新很大程度上是基于城市品牌效应，其运作方式基本上是市场化，其工作机构也一般是政府及其他较为正式化或规模化的部门，其在运作项目也是相关市场型、政府型的宏观课题，真正与普通民众相关、深入民众日常生活之中，由普通民众亲身参与的项目或复合主体十分少。因而杭州社会复合主体还需在现有成功经验基础上，积极开拓新的领域，将触角向基层生活深入，一是打造公共文化服务体系项目，为民众建设便捷、有效的文化生活环境；二是建立民众参与社会复合主体的工作平台，积极采纳民众意见建议，使社会复合主体不仅是政府或者企业以及知识界高层领域的专有空间；三是建设一批专为民众服务的公益项目，打造一批为民众服务的公益性社会复合主体，为民众的生活困难，包括就业、助残、扶贫等生活服务。而对于天津行政审批代办组织主要是建立政府与代办组织平等协商、民主合作的公共文化氛围，通过完善规章制度，宣传教育以及培训等方式使政府工作人员以及代办组织成员之间建立相互信任、沟通、合作的平台，并通过制度化程序以及办公场所等方式建立政府与代办组织之间共同工作的平台机制。深圳法定机构本身建立的目的即是事业单位市场化、社会化改革的产物，因而进一步推动这一改革的措施，不仅是行政结构上的变化，同时也应进一步简政放权、赋予法定机构更多的独立性、社会性的权力权益。

经过政社分开、权力变移与社会重建逐步深入的深化改革过程，最终本文的研究目的是建构整体化分散治理新机制。整体化分散治理其目的是在社会各个主体之间达成平等自由合作的情况之下，还需符合国家整体发展，社会全面协调发展以及生态有机互动的新局面。对于天津行政审批代办组织、深圳法定机构以及杭州社会复合主体三者而言，它们所处的环境条件并不一致，但是面对当前的宏观环境以及基本制度，它们是一样的，面对新的形势发展需要它们积极建构新的体系以适应未来社会发展的步伐，一是建立软法体系，完善社会日常行为规则，通过更多的社会自我约束和调节来规范多元主体合作交易的行动，通过提升人们的文化与法律素质来发展社会交往的质量与效率；二是建设公共服务市场，将各个主体在市场中合理配置各自的角色位置，政府与企业、社会组织的属性回归本位，通过平等甚或竞争的姿态参与合作，在社会公共服务与管理活动中，市场是起决定作用的调节手段，政府只是行政辅助角色；三是赋予社会组织以实际参与社会治理和国家管理的决策地位，增加社会组织在政协、人大、党代会、人民团体等各种国家机构中的界别或席位，以增加社会组织在国家和社会事务中的话语权。通过以上宏观的结构重组和新的元素创造，未来的整体化分散治理机制将会实现一种权力与能力优化配置，权力与能力有效制约，权力与能力合理划分以及归属相得益彰的地步；在这个机制中功能实现相互协调、形成网络化互动联络脉络，各种功能发挥自己的最大效益“公约数”，避免职责交叉重复，相互扯皮现象；这种机制将会促成各种社会主体的进一步完善成熟，它不仅是政府对于社会组织的一种扶持帮助，反过来社会组织以及代理组织对于政府出现帮助和扶持作用；这种机制有效采纳了社会学新制度主义的方法构建路径，各主体的目标不是最大化的经济效益，而是一个有机的社会生命共同体，代理机构在其中所起的作用不仅是枢纽转换作用，还是一种连接催化的动力来源，其演进模式为［互动-文化路径-适宜性路径］。

参考文献：

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责任编辑申华

作者简介：王栋（1979—），男，政治学博士，重庆三峡学院马克思主义学院副教授、硕士生导师。

基金项目：国家社科基金一般项目“新形势下我国社会组织界别协商建设研究”（15BZZ075）以及教育部人文社科青年项目“善治图景下政社分开与社团管理创新研究（13XJC810001）”的阶段性成果。

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2016）04-0026-09