西藏农牧民脆弱性贫困与减贫政策

2016-06-23李继刚西藏民族大学财经学院陕西咸阳712082

西藏民族大学学报 2016年2期

李继刚（西藏民族大学财经学院陕西咸阳712082）

西藏农牧民脆弱性贫困与减贫政策

李继刚
（西藏民族大学财经学院陕西咸阳712082）

摘要：将脆弱性引入对贫困的研究，大大拓展了贫困和减贫战略的维度和深度，脆弱性贫困成为近年来研究的一个前沿问题。同其他省份相比，西藏自治区是生态系统最为脆弱、气候条件最为恶劣的省份之一。自然灾害的频繁发生，易于导致农牧民风险暴露增加；农牧业的弱质性特征，给农牧民在参与市场时带来冲击；农牧民受到流动性约束，难以应对生产生活的不利影响。通过降低农牧民的脆弱性是缓解贫困的必然选择。通过提供基础性农牧业服务，提高农牧民应对自然风险能力；发挥政府在市场中的调控作用，化解市场风险；发挥村委会的职能，为村民提供可靠的组织保障。

关键词：农牧民；脆弱性贫困；减贫政策

贫困与人的脆弱性往往相伴而生，互为因果。相比我国其他省份，西藏是生态系统最为脆弱、气候条件最为恶劣的省份之一。生活在这里的广大农牧民群众贫困程度较深。学界对“脆弱性”这一概念的研究为我们探讨贫困问题，提供了一个有意义的研究视角，本文试图通过这一理论来分析西藏农牧民的贫困问题。

一、脆弱性与贫困

“脆弱性”在学界的使用源于地理学和自然灾害研究之后拓展到其他领域。世界银行将脆弱性定义为：个人或家庭面临某些风险的可能，并且由于遭遇风险而导致财富损失或生活质量下降到某一社会公认的水平之下的可能。[1]（P37）1995年，世界粮食计划署从三方面对贫困的脆弱性进行分析，即风险因素（食物不足的风险）、抵御风险的能力、社会服务体系（社会发展水平）。[2]威斯纳等学者将脆弱性分为物理脆弱性、经济脆弱性和社会脆弱性等。[3]在社会学中，社会脆弱性成为重要的研究范式，不同学者给出了各自的定义，总体而言，社会脆弱性可以分为四类认识，一是“冲击论”定义，即灾害对人类社会及其福祉的潜在威胁；二是“风险论”定义，即认为灾害危险发生的概率；三是“社会关系呈现论”定义，即灾害发生前即存在的状态；四是“暴露论”定义，指系统、次系统或系统的成分暴露在灾害、干扰或压力的情形下所受到的损害程度以及造成损失的潜在因素，它包含了危害、暴露和脆弱性等因素。[3]

阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》中指出，面对饥荒，社会不同群体的应对能力和受到的冲击不同。也就是说，面对生存危机，人们的应对能力是不相同的，一些人比另一些人更加脆弱。世界银行在2000-2001年世界发展报告中对风险和打击从三个方面加以解释，一是已经发生和将要发生的风险和打击具体发生在什么层面，是个人的、社区的还是国家的；二是已经发生和将要发生的风险和打击事件的特点，是有关自然、健康、社会、经济、政治、环境等；三是评估风险和打击发生后的严重性以及在一段时间内风险和打击发生的频率。[4]（P222-223）

风险和打击往往来自外部，当风险或打击发生，应对能力成为关键，富裕家庭或具有较高能力者，对其冲击具有较强的抵抗力，即使遭受到影响而一时陷入困境，但他们也能够在较短时间摆脱贫困，恢复原状。而对于那些本身就非常脆弱的家庭而言，一次冲击即便是一次较小的冲击也会使他们在贫困中无法自拔。Datt等通过对菲律宾的研究发现，负的外部冲击会导致个体生活质量下降，贫困程度加深。[5]也就是说，对于贫困人口，当风险或打击发生时，由于自身的脆弱而更加贫困，同时，在其后，如果没有外界的帮助，单靠自身很难恢复原来的生活水平。当受到风险或打击时，贫困者本能的压缩生活开支，降低生活消费，如果这些还不能维持生存时，他们就不得不出卖家产，甚至让子女辍学等方式来维持生存。如此一来，他们生活难以为继更谈不上生产能力的恢复问题。由此也带来了贫困的代接传递问题，使下一代由于健康、教育等的不足而更为脆弱。

依照脆弱性贫困的分析，可将家庭贫困划分为长期贫困家庭、经历过贫困的家庭和从未经历过贫困的家庭。长期贫困家庭是那些在给定时期内大多数时间段处于贫困的家庭，也就是说，这部分家庭在任意时期都比其他家庭更容易陷入贫困。长期贫困家庭在不同时期的平均消费均低于既定的贫困标准，在既定时期比其他家庭更容易陷入贫困，在下一期比其他农户更有可能仍然处于贫困状态之中。[6]而后两种家庭的贫困远远高于长期贫困的家庭。这就是为制定反贫困政策，实施扶贫项目提供了理论指导依据。

将脆弱性引入对贫困的研究，大大拓展了贫困和减贫战略的维度和深度，一是将各种内外部不稳定、不确定性因素纳入对贫困的分析，不再仅仅局限于物质的匮乏问题；二是不仅包括当前，也包括可预见的未来。[7]因此，脆弱性贫困成为近年来研究的一个前沿问题，本章将在前人对脆弱性贫困的研究之上，结合西藏农牧民生存的实际情况，分析影响农牧民贫困的因素。

二、西藏农牧民脆弱性贫困的表现

依据脆弱性贫困的分析框架，我们可以将影响西藏农牧民的脆弱性的因素分为如下几类：

（一）西藏农牧区灾害频发，导致农牧民风险暴露增加

西藏地处“世界屋脊”，平均海拔在4000米，其中海拔高度超过5000米以上的地区，占西藏总面积的45％以上。地形复杂多样，气候多变，高寒缺氧。广大农牧民面对来自自然的风险频率较高，易于陷入“灾害发生（自然风险）—风险暴露增加—社会脆弱性增加”的困境。

自然风险是指由于气候条件、疾病以及其他自然灾害而给农牧业生产造成影响，导致农牧业产出降低的情况。在西藏，自然灾害非常频繁，特别是雪灾已经成为影响西藏农牧业生产的最主要灾害性因素，除雪灾之外，还有旱灾、毒草、鼠灾、虫灾、风灾等灾害威胁着农牧业。仅鼠害就造成大约333.5万公顷的草场减产15％—50％。根据四十多年来的气象统计，存在三年一小灾，五年一中灾，7-10年一大灾的情况发生（见表1）。[8]（P170）

“十一五”期间，西藏先后发生“10·6”当雄地震，山南、日喀则等地特大暴雪灾害，仲巴地震，聂荣县6.6级地震，“9·18”亚东地震，“2·7”日喀则、阿里等地特大暴雪强风灾害等重特大自然灾害，致使210.75万人次遭受各类自然灾害的影响。[9]

西藏自治区属于集中连片少数民族贫困地区，自然灾害频发，而与此同时，各级政府建立的灾害风险管理机制还不够健全，这就使西藏在受到灾害冲击后更加脆弱。灾害一旦发生就会降低农牧民的可行能力，而此时，如果没有能够及时对其进行援助的话，灾害之后的生活将会更加困难，如此循环往复，困难社区将变得愈加贫困。

表1：西藏农作物受灾、成灾面积统计表（1978-2008.6）　单位：万公顷

（二）农牧业的弱质性，导致农牧民市场冲击加重

西藏农牧业相较于我国其他地区农牧业而言，弱质性更加突出，农牧民更加脆弱。在过去，农牧民基本上是自给自足的，他们耕种土地，放牧牲畜、自建房子和纺织服装。他们的生存技能通过言传身教一代代传下来，满足自身生存的需要。但在市场化过程中，农牧业成为诸多产业中的一个部门，与其他产业部门相互依赖。我们知道，当农牧业被市场化时，农牧民的生产生活将不再自给自足，而是被纳入到市场活动当中，农牧民要生存、发展就必然要借助市场、参与社会分工来进行。而发展迅速的市场化过程，改变了他们原有的生存方式，对于尚未准备好应对市场风险的广大农牧民来说，必然加大了生产活动的不确定性，各种风险和冲击加重。

由于农牧业生产的周期较长，从开始种植或饲养牲畜到投向市场之间有一个较长的间隔期，这就使得农牧民很难把握市场动态，进行正确的决策。广大的农牧区信息系统不发达，交通不便，市场服务不配套，使得来自市场的风险进一步加重。特别是对广大牧民而言，由于牲畜生长需要好几年的时间，在此期间不确定性就更加严重。具体表现在三方面的冲击：

一是农牧民投入品的风险。即使是最贫困的农牧户也需要通过市场购买部分生产资料，如农具、籽种、农药、化肥等。进入市场就必然意味着风险的存在，这些生产要素的价格处于不断变化之中。而这又干扰了农牧民进行投资的决策，因为在攒足这笔钱时很难有把握能够购买到预期的要素数量。二是农牧产品提供过程中面临的价格风险问题。农牧产品对市场的依赖程度越高，面临的风险就越大。当农牧民决定投入多少时，必然要考虑到现时的价格以及未来的价格走向。市场的变化使得他们所期望的价格和农产品实际卖出的价格存在差异，这种差异可正可负，成为农牧民必须面对的一种风险。三是在市场引导下，农牧民为了增加收入，选择农业科技，然而这又需要通过支付货币来换取农药、化肥、种子等，过度使用化肥农药已经严重破坏了西藏脆弱的生态，土壤结块和环境恶化。市场的不确定，增产不增收，也使农牧民对农牧业市场化发展失去信心，因为他们无法控制价格，无法通过农牧业生产来改善生活。

（三）草场化改革，破坏了原有社会关系，社会资本脆弱化

在传统社会，社会分工不发达，缺乏市场交易，人们生产生活更多的是依靠自身所处的社会网络，人们都很重视、维护和尽力扩大自身的社会网络。随着农牧区社会经济越来越市场化，市场不断的替代原有的以血缘、地缘为纽带的社会网络，原有的能够带来安全感的社会网络开始走向弱化，农牧民脆弱性程度提高。具体表现在：

一是草场产权改革中，引起了诸多的草场纠纷，导致原有的农牧民合作放牧的基础被破坏（我们将在后面的章节中进行具体论述）。草场产权改革，本身是希望通过产权的清晰化、确定化提高草场的利用效率。实践中，由于草场面积大、地形复杂，导致界定和具体执行费用大，纠纷不断。而原有的合作放牧、共同利用草场，一方面节约了劳动力，另一方面能够合理放牧的机制遭到破坏，农牧民整体抵御风险能力下降，脆弱性程度提高。

二是市场交易替代互利互惠的传统习惯，农牧民对社会网络依赖程度下降。社会分工的不断细化，市场几乎深入到农牧区的每一个角落，广大农牧民也越来越习惯于通过市场交易来满足自身生产生活需要，原有的互利互惠被市场交易所替代。如房屋建筑的相互帮忙，被雇佣劳动和机械所替代。人们的市场理性成为人们相互活动、相互交往的行动准则。人们由于市场的流动性而开始越来越生疏，人们从一种“熟人社会”开始向“半熟人社会”或“陌生人社会”转变。这些都使得农牧区原有的社会资本弱化，使农牧民难以依赖社会互利互惠的安全网络来应对各种风险，增加了他们的脆弱性。

（四）农牧民受到流动性约束，难以应对生产生活冲击

在现代市场经济中，信贷市场至关重要，对于个体社会成员而言，金融服务对于个人、家庭平滑经济具有重要作用，也是个人、家庭摆脱贫困、恢复生产，继续生活的重要手段。应该看到西藏农牧区自身的特殊性，尤其是应该认识到农牧区发展的历史背景，广大农牧民是从封建农奴制社会一步跨进社会主义社会的。因此，在农牧区开展现代金融服务，不是一蹴而就的，制度之间的相互配套、协调发展是制度得以发挥作用的关键。

恶劣的气候、艰险的交通以及人口居住的分散等因素，都阻碍了西藏农牧区金融体系的建设，极大地限制了农牧民对金融服务的可及性。虽然在县城、中心镇设立了金融机构，然而，由于农牧民自身的特点与金融市场之间存在着利益不兼容情况，正式金融部门不愿意向农牧民贷款，表现出明显的非农化倾向，农牧业所能得到的贷款更多的是政策性贷款，规模极为限制。而农牧区非正式信贷市场由于社会发展程度低等因素的影响，几乎尚未发展起来。调查发现，贫困与金融的可及性水平高度相关，越是贫困的乡村，贫困村民的高利贷行为越多，越富裕的乡镇，高利贷行为越少。[4]（P272）农牧民在受到冲击时，流动性的约束，加深了冲击对农牧民可能造成的损害，强化了农牧民的脆弱性。

从当前农牧民对金融可及性的情况看，金融服务存在以下几个方面的缺陷：一是资金数额有限，不利于农牧民开展市场活动。市场的发展对投入资金的要求越来越高，而农牧民所能得到的贷款数额较少，难以抓住机会。二是农牧民向金融机构贷款的目的更多的是应对简单再生产，而不是扩大再生产。三是贷款门槛往往令贫困者难以跨越。金融贷款中的各类抵押、担保等要求的存在，将一部分贫困者置之门外，使他们难以将人力资源和物质资源相结合，实现发展。同时，贷款期限和农牧业生产周期不相适应，阻碍了农牧民发展农牧业。

三、政策含义

面对来自各种风险的冲击，生活在农牧区的农牧民脆弱性程度较高，制约了当地农牧业生产的发展和农牧民的生活，降低农牧民的脆弱性成为缓解贫困的必然选择。

（一）提高应对自然风险的能力

一是加强对农牧区气象预测与灾害预警，做到充分防御灾害发生，降低灾害损失。二是争取在政策、资金和技术上加大避灾农技科研与推广支持，探索发展避灾农业，培养抵抗力强的农作物品种。农作物育种和选种，在所有的方案中是更实用也更可行的政策措施。与其潜在的收益相比，这项措施的成本非常低。通过育种和选种获得的新种子能够抵抗农作物虫害、病害和干旱，稳定作为产量。三是加强灌溉。各国的实践经验一再证明，地方政府针对自然不确定性所实行的政策，最重要就是灌溉，这有助于克服干旱导致的产量波动。农牧民通过灌溉，可以采取高效率的农作物耕作方式，比如化肥的合理使用、农作物品种的改良等，提高应对自然风险的能力。四是农作物保险。为减轻自然灾害的影响，理论上最符合逻辑并且最重要的方案就是农作物保险。保险作为潜在灾害发生时保障稳定收入的方式，是应对风险的一种规避态度。虽然在我国农作物保险计划还没有作为风险防范政策而大量实行，但是对于西藏而言，政府应该进行专项资金支持，来加强农牧业的抗风险能力，降低农牧民贫困的发生。

（二）化解市场风险，提高市场参与能力

一是稳定价格措施。针对市场价格不稳定的政策，最为常见的是稳定价格的措施。稳定价格是一项非常多样的政策，受到各种因素的影响。通过稳定农牧业价格平滑农牧民收入，避免农牧民收入大起大落。二是提供信贷支持。由于农牧民收入的季节性波动较大，为减少农牧民的风险规避行为，国家可以向农牧民提供生产、消费等的信贷。通过金融信贷有助于农牧民克服风险，采用新技术、新品种。三是提高市场信息，引导农牧民参与市场。农牧民特别是贫困人口，基本处于同质社会，他们在参与市场时，往往具有跟风盲从心里，这反而加大了自身的市场风险，因此，政府应该对他们进行市场引导，帮助他们科学有序融入市场，参与市场竞争。

（三）发挥村委会的职能，为村民提供良好服务

农牧民参与市场是一个必然趋势，而在此过程中所出现的问题我们应该积极面对。村委会作为与村民联系最为紧密的村民自治机构，应该发挥其自身的职能作用。村委会应该因地制宜，采取措施扶持农牧业的合作组织，帮助农牧民群众与外界组织及政府的联系。各类专业化的合作组织，能够帮助农牧民特别是贫困农牧民改善生产条件，增加资本积累，提高农牧民应对各类风险和冲击的能力，降低他们的脆弱性。

村庄良好的治理状态，能够强化农牧民未来稳定的预期，促进农牧民进行长期投资。西藏的长治久安是西藏一切工作得以开展的基础，维护西藏经济社会的稳定，为农牧民生产生活提供一个良好的社会环境。村委会应该按照国家对农村工作的基本政策开展工作，特别是在农牧区土地集体产权改革中，应该做好农牧区工作，真正让农牧民吃上“定心丸”，保护好农牧民的切身利益，降低由于制度建设问题给农牧民、农牧业发展造成的不利影响。

（四）引导农牧民进行资本积累，提高农牧民抗风险能力

经济发展表明，资本积累在任何时候都是至关重要的。农牧民收入水平要提高，就必须帮助农牧民合理安排资金使用，进行资本积累。广大农牧民收入水平的不断增加，使其资产积累成为可能。从而有助于农牧民通过自我保险来应对风险，减少脆弱性。从长远来看，农牧区乃至整个社会都需要继续进行深入的改革，才能真正实现农牧区基本生产要素的市场化配置。针对西藏农牧区社会发展的实际情况，我们可以通过开发适合农牧民生产生活特点的储蓄工具，尽可能的帮助农牧民提高资产积累水平，推进整个社会的发展。

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[4]杨春学，朱玲.排除农牧民的发展障碍[M].北京:社会科学文献出版社，2014.

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[8]狄方耀等.西藏经济学导论[M].拉萨：西藏人民出版社，2006.

[9]西藏自治区自然灾害应急救助体系建设工作侧记（2012年05月07日）[EB/OL].新华网：http://tibet.news.cn/gdbb/2012-05/07/content_25187950.htm.

[责任编辑狄方耀]

[校对夏阳]