社保降费倒逼加快全面深化改革

■文/郑秉文



社保降费倒逼加快全面深化改革

■文/郑秉文

2015年底召开的中央经济工作会议再次提出“要降低社会保险费”。一年前，在2014年12月底举行的全国人大常委会“询问会”上，国务院领导首次承认社会保险费率过高。随即，2015 年2月国务院常务会决定降低失业保险费率；进而，6月决定降低工伤和生育两项社会保险费率。回顾2015年，如果说降低社会保险费是社会保险全面深化改革的其中一条主线的话，那么，这条主线在2016年仍将继续，且在延伸，改革在不断深化中。

从“需求侧”到“供给侧”

“降费”的表述是在中央经济工作会议公报（以下简称《公报》）的“帮助企业降低成本”的标题下，而不是通常的“社会保障改革”的段落里。这说明，社会保障是把双刃剑，一方面可以稳定消费预期，增加福祉，拉动内需，促进增长；但另一方面，如果费率过高，超出承受能力，就会走向反面，成为企业的沉重负担。企业是创造社会财富的源头，是一切社会福利的源泉，过分“索取”就无异于“杀鸡取卵”；因此，在经济下行压力下，不仅要把企业视为福利“取之不尽、用之不竭”的“机器”，而且，也要把福利看作企业的成本。就是说，对社保制度要有“成本意识”，失当的社保制度会破坏企业的竞争力，从根本上讲会降低社会福祉。这应成为认识新常态、适应新常态、引领新常态的一个基本态度，从“成本意识”出发，强化全要素生产率的概念。

正如《公报》所言，降低实体经济成本要打出“组合拳”，要降低“制度性交易成本”。2008年发生国际金融危机时，作为“组合拳”，社保政策也曾出台“五缓四减”，以配合财政政策和经济政策。但与2008年不一样的是，在新常态下，当前的降费“组合拳”显然不只是一个临时的反周期新政，而须将之作为降低“制度性交易成本”的经常性举措，这就需要具备降费改革的“长期意识”。正如《公报》所指出的，适应新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的“大逻辑”，只有具备降费的“长期意识”，才能主动适应和配合这个“大逻辑”。

“降费”是“供给侧结构性改革”的重要方面，这是历届三中全会以来社会保障政策改革一次重要的理论升华。《公报》多次提到“供给侧结构性改革”这个新概念，认为推进“供给侧结构性改革”是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应综合国力竞争新形势的主动选择。在笔者看来，它同时也是对社保改革的认识从“需求意识”转向“供给意识”的一次理论飞跃。这里有两层含义：一是以往始终将社会保障单纯地看作“需求侧”的改革，可以说，社保的“需求侧”改革几乎成为一个思维定势，其文献浩如烟海，它撇开了企业作为社保供给方的角度，完全出于“需求侧”的考虑，因此忽略了成本问题；二是以往将调整费率几乎完全视为“参数改革”，而较少将之视为“结构性改革”来对待，甚至，“参数式改革”与“结构式改革”成为一对相对立的改革范畴。从表面上看，降低费率属于参数范畴，但从企业运行的“制度性交易成本”来分析，它实为经济运行的结构范畴。

从“参数式改革”到“结构性改革”

职工基本养老保险当前正常的收支大致相抵。2015年已经下调了失业、工伤和生育三项保险费率，只剩下养老保险和医疗保险。很显然，养老保险是大头。在企业总缴费率32%里，养老保险占20%，企业负担主要来自于此。2015年两次降费均未发生在养老保险上，说明养老保险费率下降将牵一发动全身，同时也意味着，2016年降费有可能落在养老保险上。就是说，如果不改革，其结果必然是左手降低养老保险费率，右手就要由财政出资把缺口补上。从养老保险的制度收入结构上看，这种风险是存在的。

——2012年当期征缴收入14531亿元加上利息收入573亿元，合计15104亿元，而养老金支出15562亿元，存在缺口461亿元；但其他收入（含预缴、补缴、清理欠费等收入）2249亿元，财政补贴2648亿元，所有这些相加减去15562亿元养老金支出之后，当年结余4439亿元。

——2011年当期征缴收入12058亿元加上利息收入446亿元，合计12504亿元，而养老金支出12765亿元，存在缺口261亿元；但其他收入（含预缴、补缴、清理欠费等收入）2119亿元，财政补贴2272亿元，于是当年结余4130亿元。

——2010年当期征缴收入9808亿元加上利息收入274亿元，合计10082亿元，而养老金支出10555亿元，存在缺口473亿元；但其他收入（含预缴、补缴、清理欠费等收入）1383亿元，财政补贴1954亿元，于是当年结余近3000亿元。

由人社部提供的上述3年的养老保险收入结构和支出情况表明，多年来，当期的结余均来自其他收入和财政转移支付，把这两项去掉，当期征缴收入和支出大致相抵。就是说，如果降费，必将产生缺口，这就要加大财政补贴的力度，或说，降多少，就需要补多少。

导致财政风险的两个原因。一是统筹层次低下，基金管理呈严重的低水平碎片化状态。由于地区经济发展不平衡等原因（流动人口空间分布严重不均、老工业基地等），每年的缴费结余都沉淀在人口净流入地（发达地区），人口净流出地（欠发达地区）收不抵支，养老金发放存在缺口，但又不能用“一平二调”的办法从发达地区予以调拨，而只能靠财政补贴来解决。本来就离不开财政补贴，如果再全国统一降低费率，那就势必加大财政转移支付的压力和规模。况且，财政还承担着制度转型成本的兜底责任。二是名义上费率很高，但实际上却没收上来那么多钱，形成两个费率。从“名义”上讲，养老保险的法定费率确实很高，雇主缴纳20%，雇员8%，合计达28%。但在现实中却没有收缴上来这么多的钱，比如，有些省份明确降低了费率（广东和浙江等，珠三角很多城市的单位缴费只有10%—13%）。重要的是，绝大部分职工个人实际的缴费基数也被降低了，例如，个人年收入10万元的话，企业实际按6万元做基数缴纳的。“实际费率”与“名义费率”严重偏离的现象说明，制度设计中存在严重的负激励问题。例如，2013年国有单位平均工资是52657元，城镇集体单位38905元，当年的缴费人数是2.41亿；假定2013年平均工资基数大约为40000元，其费基应是9.64万亿元，缴费收入应为2.7万亿元，但当期征缴收入仅为16761亿元，大约少收入三分之一。

降费倒逼尽快全面深化改革。从上述财政风险来看，既要降费，又要防范财政风险，就需提高统筹层次和增强制度激励性，减少道德风险。其实，《公报》早已指出降费的具体改革路径，那就是“完善个人账户，坚持精算平衡，提高统筹层次”。这三句话互为前提，前后逻辑紧密：只有完善个人账户制度，使之成为多缴多得的激励制度的载体，才能使缴费成为精算中性；只有全体参保人实现缴费中性，才能最大限度地避免个人和单位各个环节发生道德风险，进而避免制度的逆向选择；只有成功地避免逆向选择，才能最大限度地激励参保人的缴费积极性，在制度层面实现收支大体相等，实现制度的精算平衡；只有实现精算平衡，提高统筹层次才成为可能；只有实现全国统筹，才能消灭碎片化和财政风险。因此，降费触动了结构性改革，降费需要结构性改革，降费倒逼结构性改革，养老保险不进行结构性改革，企业就要受到拖累、就不能适应新常态的“大逻辑关系”。

尽早制订完整的顶层设计

精简归并“五险一金”需要顶层设计和从长计议。《公报》在“帮助企业降低成本”的标题下，还提出要研究精简归并“五险一金”。“精简归并五险一金”应包括这样三层含义：一是企业的五险缴费征收基本呈分散状态，实现五险合一是第一步，有很多工作要做。从全国范围来看，只有个别地区实现了“五险合一”，大部分地区实行的是“多险合一”，也有地区实行的仍是“五险分立”。所谓“五险合一”是指统一登记、统一稽核、统一征缴的“一票征收”，这可减少企业行政负担。但是，归并征收体制就需要统一数据库、统一软件，建立一个五险统征系统，然后在系统里把不同险种缴费分立开来，建立不同险种的子系统，这就需要增加投入。同时，还需要统一五险的费基（在很多地区五险费基不统一），规范和整合社会保险经办机构（全国各地经办机构8000多个，应该整合，统一名称和规格），最终实现全国社会保险征收系统使用统一开发的软件，建立统一规范的经办机构体系。“五险合一”非常重要，不但为社保经办系统的前端服务的整合工作提出了挑战，也为后台的经办系统整合提出了挑战，同时，这也是一项基础工作，它为实现全国统筹打下基础。

二是住房公积金的征收归并应分两步走。五险一金的“金”是指住房公积金，由住建部负责。众所周知，公积金的归集、提取、贷款、核算、回收等业务流程与社会保险完全不同，缴存人数仅为1.2亿，且全国各地公积金管理中心自成体系，隶属明确，与五险归并为一票征收存在难度。重要的是，住房公积金制度的激励性很好，其缴存基数远远大于五险的费基，一票征收存在一些“难言之隐”。因此，住房公积金的归并工作应分两步走：先实现“同堂征收”，即在各地社保大厅开设住房公积金缴存窗口，旨在为企业提供方便，待时机成熟时再实现第二步，即在全国统一的征收系统软件里为公积金预设专项接口，进而实现“一票征收”。

三是企业的“税”和“费”的征收应分别提供“一站式”服务，如果“税”的征收由税务部门来统一考虑的话，那么，“费”的征收应由社保部门来统筹安排，除了五险一金，还应考虑到其他一些“费”的征缴“便利化”和一票征收的问题。例如，企业年金已经覆盖2300万人和将近8万个企业，其参与率逐渐提高；单位代扣代缴商业健康保险的个人税优缴费（200元/月）的试点刚刚启动；单位代扣代缴的商业养老保险的个人税优缴费即将开启；根据中共中央“十三五”建议，未来将要建立长期护理保险的缴费等，所有这些，都应在征缴系统和软件里预设专项，先实行同堂征收，然后实行一票征收。

社会保险费二元征缴体制的乱象应尽快解决。众所周知，由于社保改革是从地方基层自下而上进行的，社会保险费的征缴从最初阶段就存在着二元体制，有的地方由税务部门征收，有的地方由社保部门征收。目前，在全国32个社会保险统筹单位里（31个省份和新疆生产建设兵团），社会保险费由社会保险经办机构征收的省份有15个，由地方税务部门征收的省份有17个。

在税务部门征收的省份中，基本养老保险费完全由税务部门征收，但其他险种征收情况不太一样，在有些省份，有些险种在有些城市里留给了社保部门征收，灵活就业人员和个体工商户的社会保险费几乎都留给了社保部门来征收。截至2013年，社保部门征收企业养老保险费9167亿元，占全国征缴收入的53.8%；税务部门征收企业养老保险费7883亿元，占全国征缴收入的46.2%。由于税务与社保部门之间的协调工作没有完成，1999年发布的《社会保险费征缴条例》便规定各省根据情况可自行决定由税务或社保部门进行征收，于是，二元征缴体制便逐渐固化起来。

二元征收体制给企业带来一定的困惑，比如，税务部门征缴的流程与社保征缴略有不同，缴费规模与职工个人缴费数额、与个人账户对应性等，都存在一定的差异，不仅严重影响了社保制度前端精准征缴，而且为企业带来了一定的麻烦，不利于尽快落实中央经济工作会议提出的“精简归并五险一金”，也不利于减少实体经济的企业交易性成本。在进入新常态之后，在减税降费和加强供给侧结构性改革的进程中，应彻底解决这个久拖不决的老大难问题，真正为企业做点实事。

降费需要尽早拿出一个完整的顶层设计。众所周知，缴费率、替代率、制度赡养率这三个重要参数是养老保险的三条腿，牵一发动全身，调整一个就必然牵涉另外两个联动。例如，降费之后，在制度赡养率不变的前提下（随着老龄化加剧甚至更为恶化），养老金水平（替代率）亟需建立起正常调整机制。早在2005年国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中就提出建立“养老金正常调整机制”，但是，至今该机制仍未建立起来，每年上调10%逐渐变成“刚性兑付”，由此导致的福利刚性将与此次降费形成严重的冲突。

因此，对养老保险制度而言，降费的改革预期要求加大全面深化改革的力度，加快全面深化改革的步伐，加深对全面深化改革的认识，否则，养老保险制度必将制约2016年降费减税整体改革的战略部署。再如，早在2008年前后就宣布实现了全国省级统筹，但实际上真正的省级统筹并未实现，目前真正实现省级统筹的省份也只有4个。在实现全国统筹时，如果还继续照猫画虎，降费所导致的必将是财政更加深入地介入，那时，改革结果就与“坚持精算平衡”南辕北辙。应该尽早拿出一个完整的顶层设计，相关智库应予以参加讨论，并征求社会意见，这是科学决策的必要程序。

作者单位：中国社科院世界社保研究中心

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2016年1月21日，《走向人人享有保障的社会——当代中国社会保障的制度变迁》新书在京发布。这是中国社会科学出版社“理解中国丛书”推出的又一力作。本书作者之一、中国社会科学院学部委员周弘向与会专家学者介绍了撰写本书的感受：“清理当代中国社会保障制度的发展历程，殊非易事，因为当代中国的历史正是中国社会发生翻天覆地变化的历史，多种发展脉络纠结在一起，共同影响了社会保障制度的建立、制度选择以及发展演变的方式。”（夏育文 摄）