美国“药品之殇”

覃家桥(学者)

核心提示：任何医学上的进步都会伴以挫折，甚至一些人的牺牲。但是，出于私利造成的灾难应该通过制度的完善来避免。

山东“非法经营疫苗案”还未完全平息，魏则西事件又把国内医疗管理推上风口浪尖，莆田系医院、百度搜索，成了人们口诛笔伐的对象。

网上刻意夸大疗效的非法医疗广告、个别医院私下外包科室、缺乏管理的第三类医疗技术，也再次暴露了我国医疗管理漏洞。

这是商业之恶，更是社会之痛。医疗事故既刺痛着每个正常人的良知，又浮现出医疗监管的失职。

不少人把目光投向发达国家，寻找中国和发达国家之间的差距。实际上，包括美国在内的发达国家，也经历了“药品之殇”，在药品监管方面走过一条曲折的道路。梳理美国药品百年监管历程，可为我们带来启示。

威利博士的斗争

19 世纪末，美国从农业经济过渡到工业经济，工业化战车所向披靡。政府也放松管制，任由工商业狂飙猛进。美国经济由此得以迅猛发展，但各类社会问题层出不穷，金钱掩盖着一切罪恶。这是美国历史上“最无耻的年代”。

即使在涉及人命关天的食品药品领域，其混乱程度同样让人感到惊悚。药品不经过安全试验就直接广泛用于患者；药品厂商肆意夸大疗效，诱导消费者；劣质食品及滥用有害添加剂的食品比比皆是。

1883年，农业部首席化学家哈维·华盛顿·威利博士着手关注食品加工的掺假问题。他领导了一项著名的防腐剂实验，结果证明掺假食品或滥用防腐剂对人体产生严重危害。威利牵头起草了《纯净食品及药物管理法案》。

可当时官商勾结现象严重，法案提议失败了百余次。威利屡败屡战，他不停奔走在政府部门、新闻媒体、妇女组织、生产商之间。1906年，一部小说带来的舆论影响力打破了僵局，并彻底地扭转了局面，这部小说就是《屠场》。

《屠场》的作者厄普顿·辛克莱是一名调查记者，他深入芝加哥的肉类加工厂与工人生活了整整七周，以纪实手法描写了加工厂的现状：毒死的老鼠、发霉的香肠、腐烂的畜肉，以及破桶里面的残渣、废料，统统倒进了绞肉机；来自政府部门的猪肉检查官员与参观者兴高采烈地谈论使用带结核肉菌的危害性，但是数十只死猪从他身边过去，他视而不见也没有检查……

《屠场》彻底引爆了社会公众的怒火。西奥多·罗斯福两度派出调查组暗中调查，最终证实了《屠场》中描写的真实性。罗斯福非常坚决地公开支持法案，加上公众情绪已达到了沸点，众议院再也挺不住压力，于1906年6月23日投票通过了法案。一周之后，罗斯福正式签署了《纯净食品及药物管理法案》。

这是第一部全国性的保障消费者权益的法案，堪称美国现代食品安全监管制度的滥觞，具有划时代的里程碑意义。它提出了一个至关重要的理念，政府不仅要保护商业，更要保护消费者不受商业的侵害。

威利十分清楚，法案存在着较大的漏洞，比如，对许多条文缺乏明晰的解释；处罚力度不够；没有建立食品安全的标准等等，也正是存在种种漏洞，这部法案才得以通过，真正的较量才刚刚开始。

1930年，威利领导的化学局扩展成为美国食品药品监督管理局，也就是举世闻名的FDA。但是，药品之殇事件并没有消亡。

坎贝尔与“恐怖之家”

如果说《纯净食品及药物管理法案》实施是第一个里程碑，那么坎贝尔推动的修法则可被誉为第二个里程碑。

坎贝尔是一个杰出的管理者。他从进入化学局那天起，就意识到《纯净食品及药物管理法案》的不足。当他成为FDA局长之后，决定采用一个五年运动的策略来推动修法。此时，罗斯福新政刚刚实施，以拯救经济大萧条。

坎贝尔要求下属帮他搜集最有说服力的证据，以便在听证会有的放矢。下属很快找来十几种危害消费者健康的药品，并讲述了相关的具体案例，而目前的法律对这些药品都无能为力。譬如：“睫毛诱惑”导致眼烂失明；“疯狂水晶”令数百人腹膜穿孔死亡；“海贝提纳”致毒瘾加重死亡。

坎贝尔干脆把这些案例集中起来做了个展览，很快，媒体给这个展示起名叫“恐怖之家”。总统夫人听说之后，还专门到FDA去看了一次，媒体对这次参观作了大量报道。这些展览品接着被送到各个妇女俱乐部巡展讨论，呼吁社会给予关注。

1937年6月，田纳西州一家药厂用二甘醇代替酒精做溶媒，配制成一种叫作磺胺酏剂的口服液，销往南方几个州。由于《纯净食品及药物管理法案》并没有规定新药未经临床实验不得上市，所以“磺胺酏剂”面市没有受到任何阻碍。两三个月后，这些地区肾功能衰竭的病人大量增加，经调查与服用磺胺酏剂有关。该事件最终造成358人肾衰竭、107人死亡，而且绝大部分是儿童。这就是美国历史上著名的“磺胺酏剂事件”。

这次灾难，成为修法的契机。1938年，美国国会通过新的《联邦食品、药物和化妆品法案》，弥补了《纯净食品及药物管理法案》的种种不足，比如制药企业向消费者披露完备的信息，在药品标签上充分说明成分、含量、用法、不良反应等等。当然最为重要的一点是，它首次要求药品在销售之前必须进行科学实验，向FDA证明该药是安全的。

这部法律，对美国的经济社会影响深远。在20世纪20年代，美国制药行业只有几千人的研发队伍，而且大部分人只负责对化学物质的处理。到了40年代，制药行业专门从事科研的人员已达到5.8万人。美国在制药行业和医疗卫生领域的全球领导地位，也由此奠定。

“卡特疫苗惨案”

《联邦食品、药物和化妆品法案》的出台，扩大了FDA的监管权力，也有效保障了公共健康安全。比如，FDA成功阻击了“反应停”在美国上市。

1956年，欧洲流行一种新药“反应停”，它可用来缓解妊娠期失眠，因其效果显著，在亚洲和拉美市场也快速流行开来。然而，不少服用“反应停”孕妇所生的婴儿都是畸形，酷似海豹。到1961年，全世界“海豹儿”的数量已达万名。而美国之所以幸免于难，是因为FDA工作人员凯尔西博士对此药的副作用存疑，最终没有批准该药在美国上市。

但是，法律的效力在于严格执行，而监管时时刻刻都不能掉以轻心。1955年发生的“卡特疫苗惨案”就是一个证明。

俗称“小儿麻痹症”的脊髓灰质炎是一种具有高度传染性的中枢神经系统疾病，能使患者四肢枯萎终身残疾。美国深受其苦，1952年，就有58000多人染病，最终导致3000多人死亡、21000多人瘫痪，人们生活在极度的恐惧之中。

当医学研究人员乔纳斯·索尔克研发出一种可行的疫苗后，民众看到了希望。1954年春天，美国医学史上规模最大的双盲检测研究（试验者和受试验者都对有关试验毫无所知）开始实施，近200万名儿童参与试验。1955年4月12日，疫苗被认为是安全有效，试验成功，在美国正式投入临床使用。

两周之后，卫生部门不断收到报告：儿童在接种疫苗后瘫痪甚至死亡，而且所有患者接种的疫苗来自同一家公司——加州伯克利的卡特实验室。经查，卡特实验室生产的一部分疫苗中，病毒没有被妥善消灭。据媒体报道显示，这导致了4万人染病、上百人永久瘫痪、5人死亡。

“卡特疫苗惨案”，是美国制药史上最严重的灾难之一。这起事件，促使美国建立起非常完善的疫苗监管体系。在美国疫苗监管的现行框架中，从研制、生产、运输、存储，到使用和反馈，各个环节都有严格的管控措施。FDA拥有一支由多个下设机构组成的疫苗安全团队，随时监控上市疫苗对公众健康构成的危险，而疫苗生产商丝毫的违规行为都会带来惨痛的代价。半个多世纪以来，美国几乎没有再发生疫苗恶性污染事件。

凯斯勒与特工执法

FDA看上去非常风光，实际上它从诞生之日起就备受攻击。因为商业利益和公众健康之间的矛盾从来都没有停息。FDA也一直在思考：首先是对公众健康负责，还是对商业利益负责？

到了里根政府时期，有人以“独裁”为由，要求把药品审批工作从FDA剥离出去，有人甚至还呼吁解散FDA，让市场之手来保护公众健康。

于是，在20世纪80年代，美国药品行业丑闻频发，大量的制药公司炮制报告、向官员行贿，以便药品快速上市。

1990年，新上任的FDA局长大卫·凯斯勒决定扭转这样的困境。他说：“我们想要做三件事情：第一，结束混乱的局面；第二，使食品标签更合理、易读；第三，建立激励机制，鼓励企业创新。”

凯斯勒学过法律获得医学博士学位，还曾担任纽约市爱因斯坦医学院院长。他非常清楚公共健康比政治利益更加重要。他甚至说，如果总统不支持FDA，他将辞职。

凯斯勒的行动更加果断。他组建犯罪调查处，从其他联邦行政机关招募特工，来打击食品药品违法行为，这也为美国现行的执法机制打下基础。1994年，FDA的特工调查了58起犯罪案件，其中56起被法院定罪。2000年以来平均每年调查案件的数量约400件左右。2008年调查了386件、定罪了369件，定罪率高达96%。

在凯斯勒的带领下，FDA从软弱变得强硬，重新树立了“必须代表、体现强大而且公平的执法职能”的形象。这一期间，《食品标签法案》、《审批处方药付费法案》等法律出台，FDA也加强对烟草行业的监管力度。

凯斯勒任职期间，FDA受到了成立以来最严重的责难，但在多次民意调查中，FDA是最受欢迎的政府机构。而凯斯勒本人，因其对美国公共健康政策产生了重大影响，坚持执行公共健康的使命，获得了国家科学院最高奖项公共福利奖。

挑战无处不在

通过对美国药品监管历史的简单梳理，我们不难看出，美国在食品药品安全上的进步，是以完善的法律体系为后盾的。直到今天，美国依旧不断地完善法律法规体系。

在立法体系完善的同时，美国逐步构建了一套有效运作的食品安全监管体系。正是有了这些保障，美国才成为世界上食品药品最安全的国家之一，也成为农业、医药产业的强国之一。

我们必须认识到，我国在药品监管方面面临较大的问题和挑战，这包括监管体制机制不完善，监管能力建设相对滞后，医药产业发展水平总体低，社会诚信体系不健全等等。学习和借鉴美国经验，可让我们少走弯路。

首先，像FDA一样，把维护公众健康当作头等大事。正确处理公众利益与商业利益关系，当两者发生冲突时，要立场坚定地把公众利益放在首位。同时，还要处理好监管与发展的关系，监管不是限制发展，而是为了更好地发展。

其次，进一步健全完善法律法规体系，建立高效务实的执法监督体系。“山东非法经营疫苗事件”涉及面广、性质恶劣，暴露出疫苗质量监管和使用管理不到位、对非法经营行为发现和查处不及时、一些干部不作为、监管和风险应对机制不完善等突出问题，教训实在深刻。

再次，提高医药行业整体水平。通过科学监管创造公平竞争市场环境，促进合法优势企业做大做强。美国医药行业在最近30多年的飞速发展就是最好的明证。

《卡特事件》作者奥菲特博士说：“任何医学上的进步都会伴以挫折，甚至一些人的牺牲。但是，出于私利造成的灾难应该通过政策制度的完善来避免。”挑战依旧存在，这一论断依旧发人深省。（支点杂志2016年6月刊）