PPP模式不仅仅是融资工具

文辉

PPP模式，即政府和社会资本合作模式，是我国公共服务供给机制和投入方式的改革创新，也是深化财税体制改革，构建现代财政体制的重要内容。对促进经济转型、支持城镇化建设，以及转变政府职能、提升国家现代化治理能力具有重要意义。

就目前各地实施情况来看，项目良莠不齐，签约率不容乐观。需要各方进一步解放思想、积极推进，正确认识并充分发挥PPP作为新模式、新载体、新领域、新体系的主体功能作用。

首先，政府主体和社会资本主体在地位上平等，不存在主次关系。其次，合作方式是特许经营、购买服务、股权合作等；双方协商，自由选择，不存在强买强卖问题。合作结果是利益共享、风险分担。

传统的公共服务品供给方式是，由政府主体或类似政府主体的投资平台，甚至由国有企业来负责公共服务品供给。投资见效快，但政府大规模负债，管建不管用，行政管理成本高，因而需要一种新的模式。从具体项目入手而言，PPP模式下社会资本主体变成项目的投资者、提供者，而政府主体变成购买者、监管者和规则的制定者。

如何确保政府主体和社会资本主体长期合作？不仅需要政府和社会资本共同遵守规则，还需要进一步完善相关法律，以法律来保障双方的权益，促进社会资本进入。PPP项目周期较长，如何保证政府不参与具体项目运营管理，防范违约风险，必须靠法治。

在法律还不断完善的情况下，从中央到地方所建立的各级PPP项目库，是一种信用体系的加强。国家级PPP项目库项目信用度和信誉度最高，能调动地方政府推进PPP项目的积极性，消除社会资本对PPP项目的怀疑和观望；然后是省级政府PPP项目库。一些地方级PPP项目库，将不适合PPP的项目改头换面一哄而上，离真正落地还需要很长一段路走。仅靠各部门和地方自行出台规定、下发文件，建立PPP项目库，虽有利于规范和管理，但从根本上解决问题还需要靠法治。

PPP是一个高度专业化的新领域，项目是否可行，要通过专业机构的物有所值评价、财政承受力评估、绩效监测报告、风险评估等来确定。一旦纳入到PPP项目中，需要专业机构和人士来实施。政府主体工作重心是监管和监督，评定公共服务品质量和价格认证。过去很多公共服务品的提供也很专业，但使用者少，运营维护成本高。

从公共管理角度看，PPP意味着利益主体多元化、社会治理主体的多样化，是推进社会治理现代化应有之义。PPP不仅只是融资工具，更要看到其对公共服务品的投资、建设、运营和管理模式的创新，对社会治理体系和治理能力的提升。

它要求社会资本主体参与城市规划建设管理，发挥在城市运营和管理中的创新作用，搭建政府和公众间的沟通桥梁，为消费者提供更多更优质的公共服务。也要求政府转变职能，简政放权，从全能政府向有限政府转变；转变城市发展理念，从经营城市转向运营城市；在转变收入来源的同时转变支出结构，从“物的城镇化”转向“人的城镇化”。（支点杂志2016年6月刊）