农村基本公共服务质量改进：制度障碍与出路选择

2016-06-21周灵

地方治理研究 2016年2期

关键词：质量改进

周　灵

(四川大学　公共管理学院，四川　成都　610065)

农村基本公共服务质量改进：制度障碍与出路选择

周灵

(四川大学公共管理学院，四川成都610065)

[摘要]城乡差距不断拉大的现实问题，折射出我国城乡基本公共服务均等化目标尚未完全实现，我国农村基本公共服务质量有待进一步改进。从农村基本公共服务质量的内涵与特点看，农村基本公共服务质量须注重农村特定性、城乡均衡性与农民群体效用性。质量改进须以民生保障为目标，满足公众需求，并积极提升公众满意度。针对目前农村基本公共服务质量短缺与制度障碍状况，可从农民需求表达机制、服务供给机制、社会力量参与机制、质量监测机制、财力保障机制等方面寻求相应出路。

[关键词]农村基本公共服务；质量改进；制度障碍；出路选择

改革开放以来，我国以效率为主倡导农村支持城市发展。随着经济社会的快速发展，社会管理与公共服务越加强调公平，开始注重“工业反哺农业，城市支持农村”，加大对农村基本公共服务的投入。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出“城乡基本公共服务均等化”后，各界更是强调城乡的“平等”，以城市为标准，对农村公共服务供给总量不断增加。然而，农村公共服务供给容易忽视农村各地实际，以及不同地区对基本公共服务需求的差异性。在“均等化”视角下出现的现实问题是，虽然农村基本公共服务供需矛盾在一定程度上得到缓解，但是我国城乡贫富差距依然在不断拉大，农村依旧是基本公共服务的洼地，农业依旧是产业发展的薄弱环节，农民也依然是基本公共服务诉求最高的群体。对此，我们不得不反思以往仅仅着力于城乡基本公共服务“量”的均衡是否有效，是否需要对其质量进行改进。顺应十八大报告提出的“提供优质公共服务”的要求，本文从农村基本公共服务“质”的层面进行思考，认为农村基本公共服务涵盖农民群体利益相关的教育、医疗、社会保障、科技文化等各个方面，实现其质量改进具有历史必然性、现实必要性、未来发展重要性。

一、农村基本公共服务质量的内涵与特点

农村基本公共服务质量是什么？就目前为止，学界对此进行的相关具体研究不多(如图1所示)。自2003年以后，学者对农村公共服务的关注度总体呈现不断上升趋势，但其研究均侧重在农村公共服务体系构建、供给方式、参与机制等方面，对农村公共服务质量的研究较少(通过知网CNKI搜索显示相关文章仅有19篇)，而其中涉及农村公共服务质量改进方面的研究更是屈指可数，但整体关注度呈现上升趋势。从当前国内文献研究来看，对农村公共服务质量的解析视角主要包括绩效评价视角(王汝发，2009；王俊霞、鄢哲明，2012；郝宏杰，2010)、农民期望与需求视角(张成福、党秀云，2001[1]；王蕾、朱玉春，2012；张钢、牛志江、贺珊，2008)、城乡公共服务均等化视角(郁建兴，2011[2]；徐越倩，2011)，形成了农村公共服务质量规范说、农民群体质量满意说、农村公共服务质量绩效说等多种观点。对于建立农村基本公共服务质量的测评指标，不同学者从不同维度展开了研究。曾福生、匡远配、周亮(2007)基于利益相关者视角，提出从产品、供给过程、消费者、社区环境四个方面建立农村公共服务质量评价指标体系[3]。睢党臣、肖文平(2014)基于因子聚类分析方法，确定了以农村基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障、科技信息作为一级评价指标的农村公共服务质量评价指标体系[4]。王汝发(2009)应用模糊数学原理，建立了农村公共服务数量和质量绩效评价模型，认为农村公共服务的评价因素主要有决策结构、信息结构、动力结构三个方面[5]。虽然各学者构建的评价指标侧重各异，但结论都显示我国目前农村基本公共服务存在质量短缺问题，其原因有农村公共服务体制机制不完善、城乡二元结构、人才匮乏等阻碍因素[6]。对此，一些学者基于地方特色提出了相应的对策，如袁方成、汪志(2006)从分析湖北咸安乡镇站所改革经验出发，认为“项目量化、公开招标、合同管理、农民签单、政府买单”的“以钱养事”新型公共服务运作机制可以提高农村公共服务的质量。总体而言，现有关于农村基本公共服务质量的研究缺乏概念内涵、理论基础的分析，以及问题与对策的深入探讨。

图1　国内学界农村公共服务及其质量的研究趋势

(一)农村基本公共服务质量的内涵

“质量”一词在公共行政领域的运用自西方公共部门质量管理运动就开始兴起。随着公共管理范式的不断演变，质量的内涵也随之被赋予不同的内外属性。新公共管理取代传统管理范式，质量不再仅仅停留在工具理性层面上的公共产品生产的准确无误，更强调效率、效益、“顾客”导向，而质量管理通常表现为公共部门的绩效管理。之后在对新公共管理进行扬弃的基础上，新公共服务理论逐渐成为主导思想，更加关注民主价值和公共利益[8]。在这一理念下，理论界与实践界开始注重服务型政府的建设与发展，对公共服务质量的涵义也扩展为包括公共精神、社会参与、公民利益等要素。对于“质量”的定义，ISO9000质量体系视其为一组固有特性满足要求的程度。英国内阁办公室文件的界定为：质量就是“通过调动所有人员的潜力，以最低的成本满足确认的顾客需求”。周志忍(2000)认为随着效率优位向质量优位转变，质量是公共部门在管理中界定的顾客取向[9]。由此可见，质量的落脚点都放在了顾客或是公民上，质量管理则是要求注重需求和满意度。

当前，将“质量”这一概念运用于农村基本公共服务上，是将质量的“消费市场”限定在农村，“生产商品”形式表现为农村基础设施、文化、教育、卫生、社会保障等基本公共服务，“消费者”特指农民个体或群体。就流程而言，农村基本公共服务质量管理与私人商品的质量管理具有一定的相似性、普遍性，均要求符合质量规范或标准、满足顾客需求、注重生产供给效率效益等。然而由于“消费市场”农村的特殊性以及基本公共服务的公共性，农村基本公共服务质量具有特殊的内涵。鉴于此，本文认为农村基本公共服务质量是农村基本公共服务的固有特性满足农民群体需求的程度。这一程度的衡量是一个包含投入质量、过程质量、结果质量的动态总和。

(二)农村基本公共服务质量的特点

公共服务质量不仅具有交互、不可传递、模糊、依附等内在固有属性，也具有公平正义性、参与性、规范性等外界赋予属性[10]。对于农村基本公共服务质量，既具有公共服务质量的一般属性，又具有其特殊性。

1.农村特定性

公共服务质量的优劣很大程度上取决于公共服务提供者是否具有以及多大程度上具有公共精神[10]。相对而言，农村基本公共服务质量的优劣则取决于农村基本公共服务的供给是否具有以及多大程度上具有农村特定性，即是否符合农村实际，多大程度上推动了农村、农业、农民的发展。农村基本公共服务质量立足于农村，而各个农村之间存在很大差异，既表现在东、中、西不同地区的空间差异，又体现在同一农村在不同发展阶段上的时间差异。按照马斯洛需求层面理论，不同发展水平的农村对基本公共服务的要求、诉求与意愿不尽相同。同样的公共服务供给状况对于不同农村也许是高质量，也许是低质量；相同的基本公共服务供给情况对于过去的某个农村而言是高质量的，而对于现在可能却是完全没有质量的。这就归因于农村基本公共服务质量农村特定性中的层次性与针对性。就某一时间点上的特定农村而言，对基本公共服务的需求层次是特定的，基本公共服务的供给须符合相应的需求层次才能保证高质量；但就整个时间轴上的特定农村而言，需求层次随着时间呈现上升趋势，具有动态性，需要不断进行调整与改进。因而为保证质量，农村基本公共服务供给须结合各个农村特殊性，应时应地、适时适地地变动农村基本公共服务的结构、方式、内容等，避免出现农村同质化、同一化问题以及农村特色的消失。

2.城乡均衡性

农村基本公共服务质量的城乡均衡性主要是相对于城市基本公共服务而言的，体现在平衡城乡公共服务资源配置上。国家发展强调推进城乡一体化，而基本公共服务则是有力助手。当前城市基本公共服务体系完善，保障了城市的可持续发展；而农村基本公共服务欠缺，有必要在资源、政策支持等方面倾向农村，从而保证有能力提高农村基本公共服务质量。这里的城乡均衡性强调的是公共服务资源在城乡的分配的均衡，不是盲目以城市为参考，认为城市有的农村也必须有。我国农村发展本来就滞后于城市，寄希望于通过一时大量的基本公共服务投入使其与城市发展相当，只会使农村难以消化，导致急功近利，本末倒置。一个落后的农村，最需要的不是与一个发达的城市一样的养老服务、文化服务，而更多的是农业科技服务、社会保障服务等。这时如果过度强调城乡的“平等”，就算给相对落后的农村提供了跟城市同质化的养老、文化服务，这样的农村基本公共服务质量因偏离农民需求也是难以有质量可言的，不仅加大财政压力，也容易造成资源浪费。因而城乡均衡性不是以城市为参考标准来提供农村公共服务，片面追求与城市完全相同的“城乡均等”，而是关注农村本身实际状况，了解农民群体的真实需求，进而平衡城乡资源投入。

3.农民群体效用性

农村基本公共服务的供给同其他公共服务一样，受到公共资源、行政成本、财政投入压力等要素的限制，以及行政生态环境中的政治、法律、社会道德等因素的约束[10]。如何分配公共资源以提供优质的农村基本公共服务，成为公共服务决策者不得不考量的问题。同时，农村基本公共服务质量内涵的落脚点在于农民的需求，农民是农村基本公共服务的消费者，是农村基本公共服务是否优质的直接或间接主观感受者。这就要求农村基本公共服务的供给要以效用为导向，最大限度地满足农民群体的期望或是需求。但是，效用更多是一种主观心理感受，比较难测量，加之农民个体、群体间的需求差异在不同的时间、不同的地点均呈现差异性、特殊性，这就需要农村基本公共服务决策者与执行者权衡，实现农村基本公共服务在内容、方式、评估等各方面的多元化、多样化，尽可能地实现总效用的最大化。因而，某种程度上，农村基本公共服务质量取决于公共资源功能最大化与农民群体效用最大化的程度。

总体而言，农村基本公共服务质量是一个动态的复杂系统，涉及到农村公共服务主体所提供的基本公共服务是否以民生保障为目标，是否满足农民群体需求；其内容结构或是体系是否合理；其组织形式是否多元，是否激活了社会力量；以及是否提高农民满意度。而农村基本公共服务质量高低的判断包含这一系列是或否的判断。其中，民生保障是基本公共服务质量的目标价值，符合农村基本公共服务服务于“三农”的公共精神理念；而公众需求与公众满意度是基本公共服务质量高低的根本评判标准。

二、农村基本公共服务质量短缺与制度障碍

目前我国农村基本公共服务质量短缺，难以或未充分满足农民群体需求。农村基本公共服务体系欠缺一整套相适应的规范制度体系，导致各个地方政府各自为阵，出现“土地财政”损害农民群体利益的现象；在供给方式上，大多是政府承担责任与压力，未真正充分发挥非营利组织、公民等的参与支持功效；同时农村基本公共服务体系建设缺乏连贯性，未及时有效地对农村基本公共服务体系进行合理评估，导致对服务中存在的问题与风险的应对与解决欠缺主动性与预见性。而这些问题背后存在严重的制度障碍，影响着农村基本公共服务质量的改进。

(一)决策机制单向性，农村基本公共服务供给缺乏农民需求导向力

目前我国部分新农村建设趋同化，在城镇化进程中各个农村间的特色性减少，农村公共服务供给呈现同质化问题，缺乏农村性，农村基本公共服务供给质量较低。这主要在于农村基本公共服务供给方与需求方的不一致性，即农村基本公共服务供给未能很好地体现农民群体的意愿与诉求。而这不一致性又主要源于我国农村公共服务自上而下单向的供给决策机制。农村基本公共服务的供给由上级政府决定，而不是由乡和村政府决定，更不是由农民按照自身的需求和意愿来决定[6]。

这种单向性决策机制缺乏农民的需求表达机制，极易造成农村公共服务供给与农民真正的需求不符。对于一些农村，上级政府按照城乡规划、城镇化要求，征地拆迁后就安置房、社会保障等服务对农民进行补偿，农民“被需求”，需求表达权未得到有效体现。虽然这些政府单向性的服务供给也是农民需要的，但都是暂时过渡性、缓解性的需求，未从根本上反映农民的可持续生存的需求，例如就业服务以及社会参与、社会融合的服务需求。在内容上，农村基本公共服务体系建设同质化问题严重，要么各个农村普遍加大对农村基础设施、医疗、教育、社会保障等方面的服务投入，却忽略了农村环境质量、就业技能培训与开发、农村公共文化等方面的服务涉入；要么对发展水平不一的各个农村按照相同的目标规划，倾力展开农村社区建设，大搞农房改造、文化创新等，造成各个农村的相似化，农村特色消失。无疑，决策机制的单向性不符合农村基本公共服务质量的农村特定性的要求，不能满足不同农村发展过程中日益呈现出的农民群体差异化需求，阻碍农村基本公共服务质量的改进。

(二)财力支撑机制非均衡性，农村基本公共服务体系结构不合理

农村基本公共服务质量注重资源投入在城乡间的均衡性，尤其是财力资源。然而目前我国城乡基本公共服务供给存在财力支撑机制非均衡的问题，财政转移支付制度不完善，阻碍农村基本公共服务质量的改进。地方政府单纯寄希望加大对农村的供给、投入、输入，而不注重方式、方法，只会造成资源的浪费，地方政府也疲于应对各种农民群体对社会保障、农村基础设施供给不足所致的不满问题，不仅加大政府的治理压力与财政压力，也影响政府的公信力与农民群体对政府的满意度。例如关系农民生活质量的社会保障，不同地方间，地方政府根据财力保障力度不同；同一地方内，针对不同类型农民(因地方建设征地拆迁的失地农民、因国家建设失地的移民、进城务工的农民等)保障水平也不一样，保障适用的政策不同。由于这种制度、机制的不合理、不公平，导致农村、农民间社会保障差距较大，部分农民心态失衡，滋生社会矛盾与社会风险。这些问题都需要政府结合均衡性原则不断调整针对城乡间、农村间财政转移支付的制度体系，保证财力支撑机制的可持续性，保证起点、过程、结果都具有公平正义性，防止出现由于“供给量”提供方式不当所导致的农村间与农民间的第二次差距。

(三)参与机制单一性，农村基本公共服务参与力量不足

农村基本公共服务的公共性决定了农村基本公共服务的供给主要是由政府主导，但这并不意味着参与主体的唯一性。相反，公共服务质量强调参与性，农村基本公共服务质量的高低受到参与性的影响，在农村基本公共服务供给、评估、监督等方面可以推动多元化参与。然而，目前我国农村基本公共服务参与机制单一，政府决策、政府买单、政府监测；公益组织在涉及农村教育、农村环境等方面有所努力，但效果、作用范围十分有限；农民大多由于自我利益为主也相对缺乏参与性。而这种参与机制的单一性受到各种因素的影响。首先，政府对激活社会力量重视却推行不力，在建立健全社会组织参与农村基本公共服务供给的激励机制、制度规范机制、风险防范机制等方面存在滞后问题，导致社会组织参与空间不足。其次，我国社会组织自身存在管理、监督等问题，更好地参与农村基本公共服务供给还需要强化社会组织内部建设。最后，农民参与不足也受到其自身参与理念的限制。农民较多保守，习惯原有农村生活生产方式，只对自身利益直接相关的基本公共服务关心，导致即是有规范农民参与的制度体系，实际也未必很好执行，作用难以发挥。

(四)质量评估机制欠缺，农民群体满意度较低

农村基本公共服务质量不但包含投入质量、过程质量，还有结果质量。地方政府对于这些质量缺乏相应标准体系，长期关注农村基本公共服务怎么供给问题，而对于供给的质量的适时监测评估却重视不足，容易导致偏差且难以及时有效地纠正，更加重资源的浪费。总体而言，目前农村基本公共服务质量缺乏评估机制，大多数地方政府还停留在绩效管理的层面。

另外，由于质量评估机制的欠缺，农民群体对政府决策的合理性、科学性缺少信任感，对农村基本公共服务的满意度也随之下降。农村基本公共服务质量内涵要求服务满足农民群体需求，对此质量评估须侧重在两个方面：一是技术质量，政府为满足这些需求应该怎么做；二是功能质量，政府实际所提供的服务多大程度上满足了需求。反观现实，对于技术质量，政府在投入及服务过程中没有相应的质量标准体系，除一方面原因在于质量难以衡量外，更在于质量意识不足；对于功能质量，虽然大多绩效管理涉及农民满意度评估指标，但评估结果未真正指导现实改进行动，存在“只评不用”的问题。这些由于质量评估机制不完善所带来的问题都阻碍着农村基本公共服务质量的改进，影响着农民对服务满意度的提高。

三、农村基本公共服务质量改进的实现路径

农村基本公共服务质量关系到农民、农村、农业的发展，对于影响其改进的制度障碍需要积极寻找应对之策予以克服。

(一)健全农民需求表达机制，了解农民群体的具体需求

实现农村基本公共服务质量改进的关键点在于提高农民需求满足的程度。某种程度上讲，农民需求满足的程度也体现了农民群体满意度。面对当前决策机制单向性，农民需求表达不畅等问题，首先需要采取的改进措施就是健全农民需求表达机制。一方面，畅通农民利益表达机制，充分尊重农民群体的话语权，拓宽农民诉求、意愿、意见的表达渠道，了解农民群体对农村基本公共服务的想法、建议与意见等。另一方面，完善农民参与机制，引导农民参与农村基本公共服务质量改进的具体过程，尤其是发挥其在监督与测评方面的作用。这些都将有助于为地方政府提供什么样的基本公共服务、怎么样提供等指明努力方向与工作要求，亦是政府治理能力得以提升的重要途径。只有健全农民需求表达机制，才能有针对性地展开基本公共服务的有效供给，转变以往农民被动式接受公共服务供给的方式，创新适合广大农村、农民易于接受的服务形式和服务内容。

(二)优化农村基本公共服务供给机制，动态调整供给结构

农村基本公共服务质量高低取决于其固有属性满足农民需求的程度，而农民需求随着主客观环境的变化而变化。这就要求农村基本公共服务的供给须结合农民需求的变化而不断调整，进而实现农村基本公共服务质量的改进。首先，这里的基本公共服务是相对的，对于现代化水平较低的农村，基本公共服务供给应更加侧重于农业科技、社会保障等物质性服务；对于发展较快的农村，基本公共服务供给则应倾向于环境服务、公共文化服务、养老服务等精神性服务。其次，农村基本公共服务是大多数农民需求的集中反映。随着经济社会的发展，农民需求呈现差异化趋势，而公共资源具有有限性，这就要求农村基本公共服务供给结构要尽可能在了解农民真实需求的基础上，优先满足最为急需的需求，从而保证资源的功能最大化与农民效用的最大化。总之，未来我国农村基本公共服务质量改进需要优化供给机制，实现供给结构的动态调整。

(三)创新社会力量参与机制，吸纳社会组织参与

随着改革的深入与社会的发展，社会管理与公共服务的主体呈现多元化趋势。在此背景下，推进农村基本公共服务质量改进也应充分顺应社会趋势与现实需要，注重鼓励、引导、支持非营利组织、私人部门、社会公众等参与到农村基本公共服务的供给、管理、监督、评估等各个环节。农村基本公共服务质量改进是一个系统的长期工程，离不开各个服务主体的作用的发挥。首先，对于公共部门，政府应积极发挥主导作用，加强农村公共服务理论和政策研究，从而为农村基本公共服务质量改进提供坚实的政策依据和良好的法规支持。其次，对于私人部门，企业以其高效率的管理方式可承接政府在农村的基本公共服务供给，保证农村基本公共服务质量中的“量”及其后的效率与效益。再次，对于第三部门，非营利组织在主客观上都有必要参与农村基本公共服务质量改进过程中，发挥协同作用。非营利组织涵盖了卫生、环境、教育、文化等关系民生的公共服务内容，能很好地解决“政府失灵”与“市场失灵”下的农村公共服务质量不足等问题。最后，对于社会公众，公民个体在支持农村发展，促进农村基本公共服务质量改进过程中也可以发挥参与监督作用。无论是城市市民，还是农村村民，其参与社会管理与公共服务的意愿、要求以及能力都在不断增强。政府应当充分引导、激励公民参与，鼓励农民对公共服务质量进行监督、评估。不过这都要求政府公共部门完善社会参与机制，创造参与的平台与保障机制，以畅通民意表达渠道与诉求反映途径。

(四)建立农村基本公共服务质量监测机制

从管理学视角分析，有效的控制必须能及时发现现实与目标之间的差距，并适时适地纠正偏差。对于实现我国农村基本公共服务质量改进，情况亦然，必须适时进行质量评估，了解服务是否围绕着“民生保障”的目标价值，服务在内容与形式上是否满足了农民的需求，又是否得到了农民较高的满意评价。然后，根据这些质量评估结果，进行有效控制，扭转目标价值偏差，采取合理措施保证并不断提升质量。一方面，只有进行了科学合理的质量评估才能有效及时地发现问题，找到质量问题的症结，才有可能探索出质量改进的路径与对策。目前，我国公共部门已开始注重对基本公共服务质量进行评估，但具体评估指标体系还须进一步健全，也须注重农民群体的话语权、选择权、参与权。另一方面，从系统论视角分析，质量评估后并非表示结束，还需要注重对质量评估结果的利用，到底这些评估反映了农村基本公共服务供给中存在什么问题，原因在哪，解决对策如何。因此，今后为推动我国农村基本公共服务质量改进，须结合农村基本公共服务的质量评估与改进行动，形成良性的质量改进系统循环。

(五)完善农村基本公共服务质量改进的财力保障机制

公共服务的有效供给需要以财力资源作为基础保证，农村基本公共服务质量改进则相应要求有长效的财力投入机制保障，以实现农村基本公共服务质量改进的可持续性。具体而言，建立长效的财力保障机制可从以下几方面入手。首先，在加大农村财政投入量的基础上，合理调整农村基本公共服务财力分配机制，有所侧重，有所突出。随着农村改革的深化，对农村基本公共服务的具体需求也必然会呈现出动态的差异性变化。这就要求政府在配置其有限的财政资源时，结合农村发展需要与财力供给能力，合理分配财政在不同基本公共服务供给上的投入比例。其次，完善财政转移支付制度，处理好中央和地方之间、地方与地方之间的财政分配关系，增强地方政府向农村提供基本公共服务的能力，同时也促进地方间基本公共服务质量的均等化发展。最后，建立健全农村基本公共服务融资机制，促进农村基本公共服务财力投入主体的多元化，发挥金融机构与非营利组织的筹资作用，并有效吸纳民间资本。

四、结语

农村基本公共服务质量改进是一个循序渐进的系统工程，既不是一蹴而就，也不是一成不变的，不能止步不前，要注重改进的动态化。由于城乡差距的存在，当前农村基本公共服务不仅供给量不足，更在于农村基本公共服务供给质量的欠缺，尤其是缺乏制度、机制上的规范与保障。未来农村基本公共服务须注重质量改进，消除或减少制度障碍，不能单纯寄希望于加大对农村的“供给量”而不注重方式、方法，否则只会适得其反，事倍功半。参考文献：

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[5]王汝发.基于模糊分析的农村公共服务绩效评价[J].郧阳师范高等专科学校学报，2009，29(3).

[6]王胜子，韩俊江，白明艳.农村公共服务：问题及对策[J].税务与经济，2014，(3).

[7]袁方成，汪志强.“以钱养事”：农村公共服务的创新机制[J].长江论坛，2006，(6).

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[9]周志忍.公共部门质量管理：新世纪的新趋势[J].国家行政学院学报，2000，(2).

[10]张锐昕，董丽.公共服务质量：特质属性和评估策略[J].北京行政学院学报，2014，(6).

责任编辑魏佐国

[收稿日期]2015-08-26