俄罗斯高等教育管理新机制：高校效益评估

L.V.波波夫

(国立莫斯科大学教育系，莫斯科 119991)



俄罗斯高等教育管理新机制：高校效益评估

L.V.波波夫

(国立莫斯科大学教育系，莫斯科 119991)

[摘要]为治理高等教育现代化进程中产生的问题，俄罗斯于2012年启动高校效益评估活动。新的教育管理机制的首要任务在于对教育质量达不到国家要求的高校进行重组或合并。2012年，俄罗斯教科部要求所有公立高校必须参与高校效益评估活动，之后举办的每年一度的评估活动的对象则扩展至俄罗斯所有高校。评估活动开展过程中突显的主要特点体现在：评估指标体系逐步发展和完善，尤其是在反映高校重要教育功能的就业水平上的指标不断丰富；尊重和考虑不同类型高校的特殊性，对军事类和艺术类等6类高校增设针对其办学特色的评价指标；根据地方的经济发展水平和高等教育资源配置状况来设定具有区分度的指标最低标准值。

[关键词]高等教育教育质量效益评估

[DOI]10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.05.025

稳步推进高等教育改革及其现代化进程是过去20多年里俄罗斯发展高等教育的基本思路。毫无疑问，俄罗斯不断变化的社会经济形势是促进高等教育变革的首要决定力量，而高等教育领域本身固有的和发展过程中日益凸显的问题也同样要求逐步深入推进教育改革。就现阶段而言，制约俄罗斯高等教育发展的因素主要表现在：国家人口状况导致高校生源人数进一步减少；普通教育阶段教育质量的下滑；教育质量达不到国家基本要求的劣质高校大量存在；高校教育教学水平有待于进一步提升；高校教育教学和科研活动与社会生产实践的联系不够紧密；高校缺乏开展国际交流与合作的积极性，且俄罗斯高校在国际教育服务市场上处于弱势地位等。

俄罗斯高等教育正在经受上述诸多问题带来的困扰，但在制定和落实高等教育现代化发展战略的过程中不能简单移植国外的经验，问题治理模式的借鉴需要充分考虑俄罗斯高等教育的历史和现实，这是在教育国际化不断加深的背景下高等教育问题治理的一个基本原则。同时，国家教育改革方案需要教育专家和教育研究机构的广泛参与，唯有如此，方能避免改革后遗症的出现，最大程度地减少改革过程中的并发问题及其不良后果。

一、高校效益评估活动的初创

2012年5月7日开始，第三届总统任期的俄罗斯总统普京签署第599号总统令，即《关于贯彻和落实国家教育和科学政策的若干规定》(以下简称《规定》)，《规定》旨在进一步发展和完善俄罗斯教育和科学领域的政策，培养符合现代变革社会要求的高素质人才。根据《规定》的内容，俄罗斯总统授权联邦政府在2012年12月底前组织开展公立高校效益评估活动(文中高校指大学和大学分校)，以评估公立高校在教育教学、科研和国际交流等方面的工作，同时，在保障大学生受教育权的基础上对不合格的公立高校进行重组。由总统令的内容可见，高校效益评估活动的初始目标是合并或重组教育质量不合格的高校。

2012年6月，俄罗斯教科部公布《俄罗斯高校效益评估指标体系(试行)》，并强调“在国家制定高校财政拨款方案和配置高等教育资源过程中将参考高校效益评估活动的结论”。同年8月，教科部印发《关于在俄罗斯公立高校开展效益评估活动的通知》[1]，自此高校效益评估活动正式拉开序幕。尤其是俄罗斯在2012年12月29日颁布《俄罗斯联邦教育法》之后，联邦政府出台《教育和科学活动效益提升发展蓝图(2012-2018)》(以下简称《发展蓝图》)，期望借助于每年一次的高校效益评估活动促进高等教育资源的优化配置。

按照高校效益评估活动的进程，可以将指标分为两类：一类是一般指标，即高校按照一般指标向教科部提交相应数据和信息；另一类是评估指标及其最低标准值，评估指标和最低标准值由高校效益评估综合委员会(以下简称“综合委员会”)选取，主要用以确定不合格高校的名单。需要指出的是，评估指标来源于一般指标，即在高校提交基本信息后，综合委员会从一般指标中选取评估指标，经教科部批准后评估高校的效益以确定其是否合格。2012年，高校效益评估活动的一般指标主要包括教学、科研、国际交流与合作、财产和基础设施建设等5类，共计47项二级指标。在评估活动的第二阶段，为评估大学的效益并确定不合格大学的名单，教科部从每一类中选取1个指标，分别为：接受本科学历教育和专家学历教育①的全日制大学生的高考平均成绩(教学类)；教师的平均科研资金数额(科研类)；修习并完成高等教育大纲的留学生在毕业生总数中的比重(国际交流与合作类)；学校总收入除以教师总数所得数额(财产类)、学生的平均学习面积(基础设施类)。在评估大学分校时还需参照另外的3个指标，即学生数、拥有副博士和博士学位的教师在教师总数中的比例(仅指在编教师)、在编教师占教师总数中的比例(详细见表1)。

表1　评估指标和最低标准值：大学和大学分校(2012年)②

如果大学在上述4个或5个评估指标上达不到最低标准的要求，大学分校在5个或更多个评估指标上达不到最低标准的要求，则会被列入不合格高校的名单。2012年，高校效益评估活动结论显示，共计541所公立大学和994所公立大学分校参与了高校效益评估活动，136所大学(占大学总数量的25%)和450所大学分校(占大学分校数量的45%)的评估结论为不合格。其中，36所大学和58所大学分校属于“部分工作无效益”，占高校总数的6.57%；70所大学和130所大学分校需要积极整改，比例为13.98%；30所大学和262所大学分校为不合格且需要重组的高校，比例为20.41%。需要指出的是，很多评估结论不理想的高校是人文类和师范类大学。此外，2012年12月中旬，教科部在与私立高校书面协商的基础上公布了私立高校的评估结论，70所私立大学和97所私立大学分校(俄罗斯共计446所私立大学和661所大学分校)参与评估活动，共计41所私立大学和55所私立大学分校的结论为不合格。

教科部部长德米特里·利瓦诺夫曾在综合委员会会议上强调，高校效益评估的任务在于发现高等教育领域存在的问题和教育质量不符合国家要求的高校，在此基础上可以根据各地经济发展的现实需要采取一系列有助于提升高校效益的举措，包括提供额外的国家财政支持、加强高校管理、调整高校计划招生人数和推进高校合并或重组。但教科部不会对评估结论不合格的高校采取任何惩罚措施，高校、联邦和各联邦主体教育管理部门的代表组成的工作组将对高校的教育教学、科研、国际交流等活动进行深入分析并提供详细的改进意见。尽管如此，初创阶段的高校效益评估活动依然引起不少争议，主要包括：“一刀切”式的评估指标未能照顾不同类型高校的特殊性，尤其是对艺术类和师范类高校而言[2]；高校效益评估活动与国家教育许可、国家教育认证制度在指标体系上存在分歧，导致不少具备教育许可和教育认证证书的高校在效益评估中却被评为不合格；效益评估活动缺乏民主和公开，指标体系的经济属性高于教育本质，数据的统计分析方法不科学；高等教育的重要功能如高校毕业生的质量和就业水平等在指标体系中缺乏相应的位置；缺乏对高校教育教学活动质量和高校肩负的社会责任的关注等。

二、高校效益评估活动的发展和完善

2013年4月，综合委员会审议了《关于2012年不合格高校的重组工作报告》，并批准了《2013年高校效益评估活动操作规章》，第二轮评估活动的重要变化体现在增加了就业指标(详细见表2)和对6类特殊高校(军事类、医学类、农业类、艺术类、体育类和交通类)加以区分。

表2　评估指标和最低标准值：非特殊类型大学及其大学分校(2013年)

除“就业”指标外，表2里出现的其它指标与图1中的指标皆表达相同含义。表2中的“就业”指毕业一年内未通过国家就业中心而实现就业的全日制毕业生数量占毕业生总数的比例，除莫斯科和圣彼得堡两所城市外，俄罗斯中央、伏尔加河沿岸、西伯利亚、乌拉尔、南方、远东、西北、北高加索等八个联邦区内的大学在就业方面的最低标准分别为98.276%、98.243%、97.932%、97.895%、97.113%、97.101%、97.07%和95.112%。而为提高评估指标的科学性和正视特殊类型院校的特色，2013年教科部分别为军事类、医学类、农业类、艺术类、体育类和交通类院校在表2指标的基础上新增了能够反映其办学特色的评估指标。

2013年，评估高校是否合格的基本标准为：若高校未达到3个或更多个指标的最低标准值，则视为不合格。评估结果显示，共计934所大学和1478所大学分校参与评估活动。其中，23所公立大学、15所公立大学分校和7所私立大学需要积极改善其教育、教学和科研等方面的工作；7所公立大学、52所公立大学分校、125所私立大学和184所私立大学分校被评为不合格且需要重组的高校。根据教科部的要求，“需要积极整顿和改善工作”的45所高校必须在2014年2月前提交学校发展规划，评估结论不合格的公立大学需要进行重组，而教科部关于私立高校的重组的结论则只具有参考意义。

在总结2012年高校效益评估活动经验的基础上，第二轮评估活动对评估指标和最低标准都进行了修订和完善，使其真正成为俄罗斯促进高等教育发展的新的管理手段，借助于此，高校亦能明确自身发展状况和把握提高工作效益的基本方向。对于2013年的评估活动，学者的建议主要表现在两大方面：第一，突出师范类高校的特殊地位。尽管早在2012年许多专家就建议将师范类高校单独归类并设定特殊的评价指标，因为师范类高校的主要功能在于为国家培养教师人才，其所招收的学生的高考平均成绩、尤其是在国际交流与合作领域的工作极难达到国家的相关要求。第二，在高等教育认证方面实现从国家管理向社会管理的转变[3]。俄罗斯已建立国家教育许可制度、国家教育认证制度、国家教育督导制度和高校效益评估制度等种类繁多的教育管理体系，但教育管理工作的落实需要耗费大量的人力、物力和财力，因此，教育管理的重点工作应该在于完善以知名的世界高校排行榜的指标体系为基础的评价体系，俄罗斯高等教育的发展趋势也需要顺应这一世界潮流。仍有不少学者认为，俄罗斯教育认证活动旨在保障最低程度的教育质量，一旦要提高教育质量和发展教育事业，便需要多样化的教育管理措施。

俄罗斯校长联盟在组织高等教育专家研讨会的基础上，具体提出了以下发展方向：完善高校效益评估活动的指标体系，增加对师资队伍水平的评价指标，收集更多关于毕业生就业方面的数据和信息，包括高校学生毕业3年内的平均缴税水平和缴税数额的年变化情况等；对师范类和工程类高校的特殊性加以区分，以促进现代化过程中师范教育资源分配的整体性和工程教育战略发展目标的实现；依据高校自身的办学特色和高校所在地区的发展水平确定个性化的最低标准，如此才能有效评估不同地区的高校的发展潜力，客观比较高校的管理水平和国家财政拨款的使用效益；调整和完善数据的统计分析方法和最低标准值的设定规则；促进高校效益评估活动更加具有灵活性，充分考虑高校的特色和多样性。事实上，俄罗斯校长联盟的部分提议在2014年的评估活动中得到了实现，比如，不再使用“不合格”的评论结语，经济发展状况和高等教育资源配置不同的地区采用不同的标准，增设师资队伍水平评价指标等。

2014年，综合委员会共选取了7项评估指标，包括：2013年新录取的全日制本科生和专家生高考成绩平均分(教学)；教师平均科研资金(科研)；外国本科生、专家生和硕士生人数占学生总人数的比例(国际交流)；高校总收入与教师总数的比值(经济活动)；生均学习面积(基础设施)；每100名学生所对应的具有副博士、博士学位的教师数(师资队伍)；毕业一年内、未向国家就业机构求助但实现就业的全日制毕业生占毕业生总数的比例(就业仅适用于大学)；在校学生总数(学生数仅适用于大学分校)。

在为上述7项评估指标划定最低标准值的过程中，综合委员会坚持两个原则：第一，经济发展状况和高等教育资源配置不同的地区采用不同的标准。综合委员会将俄罗斯各联邦主体分成4个小组：莫斯科市；圣彼得堡市；以加里宁格勒州为代表的17个联邦主体；以阿尔泰边疆区为代表的64个联邦主体。第二，教学、科研、国际交流、经济活动、基础设施和师资队伍等6项指标的最低标准值因分组的不同而不同，适用于大学的就业和适用于大学分校的学生总数因联邦主体的不同而不同(参见表3)。

表3　评估指标和最低标准值：非特殊类型大学及其大学分校(2014年)③

第三轮高校效益评估活动的基本依据是：若高校满足上述7项指标中任意4项或超过4项指标所设定的最低标准值，则视高校活动具有效益；若仅达到3项或少于3项指标的最低标准值，则高校需要接受教科督察署的检查和教育许可资质的审核(此次评估活动大学和大学分校不再区别对待，而采用统一的最低标准)。

俄罗斯共计968所大学和1356所大学分校参加了2014年高效效益评估活动，其中，公立大学552所，公立大学分校878所。结论显示[4]，20所大学和38所大学分校并未向教科部提交相关数据，其中，包括2所公立大学和33所公立大学分校，教科部将未参加高校效益评估活动的58所高校名单呈报给最高检察院以追究其教育违法违纪行为，因为按照《教育法》的规定，俄罗斯所有大学必须参加教育评估活动。

经综合委员会的批准，共1006所高校(占参与活动高校总数的43.29%)仅达到3项或少于3项指标的最低标准值，此类高校连同上述58所高校将接受教科督察署的检查和教育许可资质的审核。教科部建议未达标的大学在综合考虑联邦主体、企业和社会的利益诉求基础上通过整改、重组或调整学校领导队伍等办法积极改善高校工作，而未达标的公立高校尚需要在2014年10月31日前就其整改措施和效果向教科部汇报。

值得强调的是，2013和2014年的高校效益评估结论在俄罗斯教科督察署组织的检查工作中得到了切实的应有并达到了预期的效果。2013年123所高校在检查开始前便主动撤回了教育许可的申请书，注销或中止了100所高校的教育许可证书，55所高校禁止招生。2014年教科督察署对624所高校开展了检查，其中，注销或中止了382所高校的教育许可，73所高校禁止招生。统计资料显示，从2013年9月到2015年1月近600所俄罗斯高校的教育许可证书被撤销，高校数量减少了约四分之一[5]。

三、高校效益评估活动的定型

新一轮高校效益评估活动启动于2015年3月，并已成为俄罗斯最重要的高等教育质量管理制度化和规划化的手段。2015年，评估活动延续了上一轮的基本方针和框架，但剔除了评估指标中的“基础设施建设”的内容，教科部认为随着现代教育技术和远程教育体系的发展，学生现实拥有的学习面积的重要性日益减退[6]，同时将“师资队伍”的内涵由“每100名学生所对应的具有副博士、博士学位的教师数”更改为“教师平均工资与地区平均工资的比值”，“就业”指标则由“毕业一年内、未向国家就业机构求助但实现就业的全日制毕业生占毕业生总数的比例”变为“毕业一年内实现就业的毕业生比例”。新阶段，高校效益评估活动的一个重要创新还在于扩大和丰富了就业类指标的内容，教科部开始分析俄罗斯养老基金会的就业数据以评估劳动力市场对高校毕业生的需求程度[7]，收集和整理毕业生就业层次、在私企工作的毕业生比例、就业的地理分布特点和工资水平等信息。

表4　评估指标和最低标准值：非特殊类型大学及其大学分校(2015年)

教科部11月公布的评估结论显示，共计900所大学和1232所大学分校参与评估活动，其中57所大学和142所大学分校(包括25所公立大学和134所公立大学分校，32所私立大学和8所私立大学分校)在4项或更多的指标上未能达到国家要求[8]。

纵观2012年到2015年的高校效益评估活动，新的管理手段促使劣质高校的教育质量问题突显出来，给俄罗斯高等教育带来了强烈的震撼，也让我们开始反思教育管理部门掌控的高等教育质量保障手段。必须承认，高校效益评估活动与原有的高等教育质量保障体系存在交叉，而且每年一度的新的质量管理方式势必占用高校的人力和财力。但评估活动基本达到了“清理”教育质量达不到国家要求的劣质高校的目标，而且随着就业类指标重要性的凸显，高校教育教学和社会生产现实需要之间的联系将更加密切。高校效益评估活动从“一刀切”逐步走向尊重高校的多样化和多元化，这种实践本身也证明了文章开头提出的观点的合理性，即现代化的教育改革方案需要教育界专家和学者的广泛参与，需要尊重国家的历史文化传统和适应当下的社会现实条件。

注释：

① 作为高等教育一个阶段的“专家教育”在苏联时期便存在。据《俄罗斯国家高等教育标准》的规定，“专家”阶段学制不少于5年，介于4年制本科和6年制硕士之间，毕业后授予《专家毕业证书》，但该阶段的招生对象和本科阶段一样即面向高中毕业生。

② 表1中大学效益评估指标(共5项)中的“俄罗斯”不包括莫斯科市和圣彼得堡市。大学分校效益评估指标(共8项)中的俄罗斯包括莫斯科市和圣彼得堡市，且其中“教师比例1”指学校拥有副博士和博士学位的教师在教师总数中的比例(仅指在编教师)；“教师比例2”指在编教师在教师总数中的比例；其它指标的含义见正文。

③ 表3中的“师资队伍”最低标准值仅针对普通类高校，军事、医学、农学、体育、艺术和交通类高校在该项指标上的内涵和最低标准值均有所不同；在因联邦主体不同而不同的“就业”和“学生数”方面，表中分别列举的是莫斯科市、圣彼得堡市、加里宁格勒州和阿尔泰边疆区等4个联邦主体的标准。

参考文献：

[1] 俄罗斯教科部．关于开展公立高校效益评估活动的通知[EB/OL]．http://www.edu.ru/db-mon/mo/Data/d_12/m583.pdf,2012-08-03 ．

[2] В.С.Аванесов．Неэффективность российских вузов: реальная и мнимая[J] ．Ректор вуза，2013(03):24.

[3] В.А.Никонов, А.А.Климов, С.С.Кравцов．Эффективность и качество образования[J]. Стратегия России，2012 (12) ．

[4] 俄罗斯高校效益评估活动信息中心．2014年俄罗斯高校效益评估活动结论[EB/OL]．http://miccedu.ru/monitoring/2014/,2014-12-30．

[5] 俄罗斯新闻社．约四分之一高校的教育许可证书被注销[EB/OL]．http://ria.ru/society/20150226/1049742651.html# ixzz3Srl4Iq68,2015-02-26．

[6] 俄罗斯报．2015年教科部如何开展高校评估活动[EB/OL]．http://www.rg.ru/2014/12/22/monitoring-site.html, 2014-12-22 ．

[7] 俄罗斯毕业生就业监控中心．高校毕业生就业水平监控[EB/OL]．http://graduate.edu.ru/,2015-07-10．

[8] 俄罗斯教科部．教科部组织召开2015年高校效益评估活动总结会[EB/OL]．http://xn—80abucjiibhv9a.xn—p1ai/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0%BE%D1%81%D1%82%D0%B8/6923,2015-11-24．

(责任编辑：平和光)

Monitoring the Effectiveness of Universities in Russia：the New Management Mechanisms of Russian Higher Education

L.V.POPOV

(FacultyofEducationalStudies,LomonosovMoscowStateUniversity,Moscow, 119991,Russian)

Abstract：In 2012, monitoring the effectiveness of universities in Russia launched in order to deal with the issues in the process of higher education modernization.The top priority for the new educational management mechanisms aims at the restructuring or merger of colleges and universities which can not meet the national demands for the quality of education.In 2012, the Russian Ministry of Education and Science required that all public colleges and universities must participate in the program of monitoring the effectiveness of universities, and then this program was extended to all the universities in Russia.The main characteristics in the development of monitoring the effectiveness of universities embodied in: gradually improving the index system of evaluation, especially to constantly enrich the index of employment levels which reflected the important function of education in colleges and universities; establishing the proper index for other six categories of colleges and universities including the military and art ones, which focused on the particularity of different types of colleges and universities; setting the minimum standards of the differentiation indexes according to the level of the local economic development and the resource allocation of the higher education.

Key words:higher education; quality of education; effectiveness; monitoring

[收稿日期]2015-12-30

[基金项目]国家留学基金(项目编号：留金发[2012]3013)

[作者简介]L.V.波波夫(1948-)，男，莫斯科人，博士，国立莫斯科大学教育系副系主任、副教授；研究方向：教育政策和教育质量管理。 邵海昆(1987-)，男，汉族，河南周口人，国立莫斯科大学教育系博士研究生；研究方向：高等教育质量评估。刘楠(1986-)，女，汉族，辽宁锦州人，国立莫斯科师范大学教育与心理系博士研究生；研究方向：高等教育学。

[中图分类号]G649

[文献标识码]A

[文章编号]1005-5843(2016)05-0129-06