欧盟碳排放权交易市场建设及其启示

■陈民恳 何建莹/文



欧盟碳排放权交易市场建设及其启示

■陈民恳 何建莹/文

今年是全国碳排放权交易市场建设的攻坚之年。国家发改委办公厅于1月11日下发了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》（发改办气候［2016］57号），要求各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆建设兵团发改委加快建立和完善工作机制，明确工作要求，提供工作保障，着力提升碳排放权交易市场的基础能力建设，确保2017年启动全国碳交易。目前，欧盟、新西兰、哈萨克斯坦、澳大利亚、韩国以及日本东京、美国加利福尼亚及东北部诸州、加拿大魁北克省以及我国7个碳交易试点省市等诸多国家和地区相继建立了碳排放权交易体系。其中，欧盟碳排放交易体系全球最大，最有影响力，制度也相对完备。借鉴欧盟的经验和做法，对浙江宁波积极参与全国碳排放权交易市场建设，促进节能减碳，推动绿色转型，打造美丽宁波具有重要意义。

一、欧盟碳排放权交易体系概述

欧盟排放交易体系（简称EU-ETS），是世界上第一个多国参与的排放交易体系，也是欧盟为了实现《京都议定书》确立的二氧化碳减少排放的目标而于2005年建立的气候政策体系。目前，EU-ETS覆盖1.2万多座电站、工厂及其他工业设施，占欧盟二氧化碳排放总量的一半左右，是全球最大的碳排放总量控制与交易体系。

（一）欧盟碳排放权交易体系原理

欧盟碳排放权交易体系核心原理是“排放上限和排放配额交易”。排放上限是指为体系内受管制企业设置一定温室气体排放配额量，每个配额相当于一吨二氧化碳排放权限，体系内企业必须保证其排放量在配额限定范围内，否则将受到惩罚（试验阶段为40欧元/吨，实施阶段为100欧元/吨）。企业若通过技术手段降低碳排放量，可选择保留多余配额供将来使用或将配额出售给配额紧缺的公司，即排放配额交易。

（二）配额分配机制

碳排放权交易配额首先由各成员国提交申请，由欧盟委员会审核确定后再反馈落实到每个设施，各成员国的分配总量必须和欧盟委员会的分配总量一致。欧盟碳排放权交易体系对新进者预留并免费分配排放配额，对停工的设施没收原先分配的排放配额。通常存在免费分配与拍卖两类配额分配机制。其中，免费分配主要有两种：一是历史法。主要应用于第一、二阶段，即选择过去一段时间的实际排放量作为分配排放配额的标准，通常是历史活动和产能的指标，乘以一个统一的排放率，来确定分配给各个设施的配额。二是基准线法。该方法由行业内前10%温室气体排放效率最优的设备平均值确定，且不受生产技术、燃料混合、规模、老化程度、气候条件、原材料质量等因素影响。截至目前，欧盟共制定了涉及21个部门的52条基准线，囊括了EU-ETS约80%的免费配额发放。拍卖法提供了价格发现机制，并通过为政府创收提供额外资金，以用于实施进一步节能减碳措施或补偿消费者因碳价而产生的额外成本。

（三）监测、报告与核查（MRV）制度

欧盟于2004年通过了《温室气体排放监测和报告指南》，指导第一阶段的温室气体监测和报告活动，2007年和2011年对该指南进行了修订，用于第二、第三阶段。温室气体排放的监测和报告是实施排放交易的基本条件和工具，是衡量排放源是否达标的重要依据，也是欧盟碳排放权交易体系与其他国家或国际贸易机制接轨的必备基础。为保证企业报告的真实性，所有纳入排放交易体系的排放活动都要接受核查，通过核查后的排放报告于每年3月31日前提交碳排放权交易管理机构审核。企业逾期未履约将被处罚，处以罚款、关闭设备、禁止转让配额等惩罚，情节严重追究刑事责任。

（四）碳交易登记注册系统

碳排放配额量作为EU―ETS的核心交易产品，统一存放在登记注册系统账户中，登记注册系统负责跟踪碳交易配额的流转情况，并管理交易帐户，参与EU―ETS的任何机构和个人都要在登记注册系统中开设账户，登记其拥有的配额和交易记录。2013年欧盟通过了新的登记系统法令，规定第三阶段使用欧盟统一的登记注册系统，各成员国现有的登记注册系统仅负责管理本国的账户。配额的签发、转移和注销将记录在欧盟独立交易日志中，交易日志由统一的欧盟管理机构来维护。欧盟统一登记注册系统通过交易日志网站公布相关信息，包括账户名单、国家配额分配表、运营商经核查后的排放量、上缴配额量、遵约状态、交易量与交易类型等。

（五）碳排放权交易市场运作

根据欧盟法律规定，EU―ETS产生的碳排放权可在二级市场进行交易，交易产品除了发放的配额外，还可使用一定比例的CER（清洁发展机制项目产生的核证减排量）和VER（自愿减排项目的核证减排量）来抵减其排放量，从而实现了EU-ETS与CDM、JI等机制的系统对接。企业和其他参与者可以在市场里直接交易，也可通过经纪人、委托交易所或其他市场中介开展场外交易。碳排放权交易有现货支付、期货支付和混合支付（现货加期货）三种支付方式，其中，排放配额通常采取现货支付，减排信用额度由于项目期长、预期风险大，往往采取混合支付。碳排放权交易所通过制定规则，规范买卖双方支付的进度、条件和比例等详细规则，确保期货和现货可以成功交割，实现整个EU―ETS稳定运行。

二、欧盟碳排放权交易体系发展历程

自2005年开始，欧盟碳排放权交易体系经过了第一阶段的试运行和第二阶段的深化，目前已进入了第三阶段。

（一）第一阶段（2005―2007年）

该阶段为试验阶段，目的是“在行动中学习”，为下一阶段积累经验。交易涵盖的温室气体只有二氧化碳，覆盖的工业设备仅限于火力发电、炼油、钢铁、矿物加工和造纸等少数行业。该阶段每年碳排放配额总量均为22.99亿吨，各工业设备的碳排放配额按历史法计算，单个设备三年的总配额一次性发放，全部为免费配额。第一阶段结束后，剩余配额不能转到第二阶段继续使用。

试验期的EUA（欧洲排放单位）从2004年开始交易，随后交易量迅速上升，到2007年每天的平均交易量达到10000个EUA左右。然而，由于发放的免费配额过量，且不能储存到第二阶段使用，EUA的价格经历了一个快速上升到急剧下跌的过程。2005年初EUA的价格再8欧元左右，到2006年4月涨到30欧元左右，随后快速下跌，到2007年下半年，EUA的价格接近0的水平。

（二）第二阶段（2008―2012年）

纳入到交易中的温室气体仍只有二氧化碳，但交易覆盖的行业范围进一步扩大，增加了如乙烯、丙烯和炭黑等行业，2012年又将航空业（欧盟境内航班）纳入交易范围。该阶段碳排放配额总量年均为20.81亿吨，大部分行业排放设备的碳排放配额仍然采用历史法计算分配，同时在部分行业和地区开始试点拍卖，单个设备三年的总配额一次发放，期末剩余配额可以结转到第三阶段。同时，该阶段引入了《京都议定书》中的“清洁发展机制（CDM）”和“联合履约机制（JI）”。

这一阶段正值全球金融危机爆发，碳市场受到较大冲击，交易量和交易价格双双下跌。虽然第二阶段欧盟委员会对各成员国的“国家排放配额分配计划（NAP）”审查明显加强，批准通过的比各成员国提交的共计减少了10.4%的配额数量，但是由于在该阶段引入国际减排信用抵消机制，抵消容许使用量加上发放的配额总量还是超过了预计排放量，再次造成配额“过剩”，导致量价齐跌。

（三）第三阶段（2013―2020年）

该阶段，交易范围进一步扩大，石化、有色金属、石膏、氨、铝制品等行业纳入交易范围，同时纳入更多种类的温室气体，比如生产硝酸、己二酸、乙醛酸排放的氧化亚氮、铝制品生产过程排放的全氟化碳等。起始年度配额为19.74亿吨，以后每年减少3600万吨。该阶段电力行业配额全部须通过拍卖获得，其他行业设备排放配额采用基准线法计算免费获得，且免费配额占比逐年减少。目前，欧盟全部碳配额分配指标中，拍卖的部分已占到57%。

图1 欧盟2013年1月至2015年12月EUA价格走势

进入第三阶段，EUA的价格在2013年上半年出现一定程度下降外，其余大部分保持波动中稳步上升态势，在2015年年底超过了8欧元，随后，随着履约完成，价格出现了再次下滑，2016年1月跌至6欧元以下（见图1）。

（四）第四阶段（2021-2030年）

2015年7月中旬，欧盟委员会公布了2020年后欧盟碳交易体系的改革草案，该草案针对2021年到2030年第四个碳交易期的交易体系结构改革提出了若干新方案，从碳减排、碳外泄、绿色能源与低碳技术、传统能源革新等四大方面提出了调整建议。

碳减排方面，处在交易体系内的行业年排放总量依照往年的规定逐年递减，而减排率将从目前的1.74%调整到2.2%。碳外泄方面，进一步缩紧处在碳外泄风险行业上的名单，实施风险分级制。绿色能源和低碳技术方面，欧盟将在第四个交易期设立创新基金，用以激励绿色能源、碳捕获技术、碳存储及低碳技术的投资增加。传统能源革新方面，欧盟将设立现代化基金，配额排放所得的2%将存入该基金，用以支持成员国进一步完善本国传统能源的现代化改造，总金额在80亿欧元左右，该基金按比例分配给在2013年人均国内生产总值低于欧盟平均水平60%以下的国家。

三、欧盟碳交易经验及对宁波的启示

经过11年的运行，欧盟碳排放权交易体系不仅成功实现欧盟范围内整体的节能减碳，而且为国际碳排放权交易实施作了有益的探索和示范。从实施效果看，在全球各国积极推行绿色转型的背景下，经济发展、人口增长等因素导致全球碳排放量仍在不断增加，美国、日本等先行完成工业化国家的碳排放量开始回落，以中国和印度为代表的发展中国家增长较快，欧盟则在保持经济和人口适度增长的情况下，实现了碳排放脱钩。2013年，欧盟15国碳排放总量为36亿吨，较2005年累计下降了29.81%，同期，经济总量增长了23.15%。相比之下，美国、加拿大、日本等发达国家的碳排放总量下降幅度远远落后于欧盟，见表1。

表1 全球部分国家和地区碳排放总量及人均排放量

诚然，欧盟碳交易市场在建设过程中出现过诸多波折，但总体上取得了明显成效，并对其他国家和地区积极参与碳减排、建立碳排放权交易体系提供了宝贵的经验借鉴。

一是在实践推进中持续学习改进。EU-ETS的实施采取先易后难、稳步推进的策略，覆盖范围不断扩大，配额分配方式从全免费逐步过渡到拍卖为主，虽然在前阶段出现了不少问题，但在欧盟范围内凝聚了碳减排共识，帮助企业提高了碳资产意识，建立了统一的碳市场，循序渐进，在实践中不断学习改进，让不完美的开局渐入佳境。碳交易作为新生事务，需要学习培训，逐步凝聚共识。在宁波市积极参与全国碳交易市场建设过程中，应加强宣传引导，积极动员企业参与，同时，加大碳交易方面的培训力度，帮助企业提高碳资产意识，推动企业在碳交易实践中不断成长。

二是在顶层设计中充分考虑地区与企业差异。欧盟将EU―ETS定位为团结各成员国致力绿色低碳发展的政策工具，在顶层设计和制度安排中对相对欠发达成员国诉求予以充分考虑，特别是在第三阶段拍卖配额中，88%依据各成员国的经济总量分配，10%在相对欠发达的成员国间分配，另有2%专门用于支持前两个阶段EU―ETS实施效果较好但经济发展落后的成员国。同时，监测体系设计对排放企业的要求也有层次之分，实行分级管理，对于重点用能企业，碳排放报告的质量要求严格，数据精确度要求较高，排放因子须采用自测值，并设置了测量频率要求，对一般用能企业则适度放宽相关要求。宁波市县（市）区之间发展相对平衡，但在参与全国碳交易时，也应尊重一部分相对欠发达地区的实际情况，及早做好相应补偿机制研究，通过探索设立低碳发展基金等模式，加大对薄弱地区和环节的扶持力度。同时，对不同碳排放数量级的重点用能企业采取分级管理制度，鼓励大型企业单独设立碳资产管理部门，配备专门管理人员，并开展排放因子自测，以提高碳排放数据质量，打造低碳优势。

三是在配额分配中适当保护产业竞争力。产业竞争能力是排放交易体系考虑的重要因素，在不损害产业发展能力和防止“碳泄漏”的前提下实现减排才是碳交易的宗旨。EU-ETS在考虑碳交易覆盖范围时先从竞争压力相对较小的行业开始，如电力行业，对竞争性的能源密集工业虽然也纳入排放交易体系，但分配的配额较为宽松，前期发放的免费配额基本可以满足发展需求。今后，宁波市在开展碳配额分配时，在国家允许地方一定弹性的前提下，充分考虑不同行业企业的发展需求，有保有压，合理设置地方调整系数，借助碳排放配额强制履约约束，大力推广合同能源管理，促动企业节能减碳，培育发展低碳绿色产业，提高经济的“绿色指数”。

四是在能力建设中强化专业力量支持。碳排放权交易市场建设是专业性和技术性都强的全新工作，离不开相应的人员机构支持。德国在2004年专门成立了排放交易管理机构，专职负责管理碳排放交易活动，目前员工已经发展到150多人，主要负责排放设施配额申请审核上报、监测计划审批、监督配额拍卖、评估排放报告、现场检查执法、CDM等项目审批、开展国际合作等，有效保证了EU―ETS的有效运行和有序发展。宁波市作为计划单列市，拥有省级经济管理权限和地方立法权，但目前在应对碳交易方面的前期准备工作不足，专业机构和专门人才极其缺乏，应提高紧迫意识和机遇意识，抓紧研究制定碳排放管理方面的地方立法，及早谋划建立碳交易管理机构，增加人员配置，组建碳配额分配专家指导委员会，并积极引进和培育低碳研究院、碳核查、碳资产管理公司等低碳方面的支撑机构，以保障碳交易工作顺利推进。

五是在市场培育中注重金融产品创新。EU―ETS是政府主导创设的虚拟商品市场，其有效运行离不开各类市场主体的参与。欧盟碳交易市场注重市场中介机构的培育，涌现出大量的交易机构、金融机构、代理机构。同时，欧盟积极创新碳交易产品，推动排放权期权交易，使二氧化碳如同石油等商品一样可以自由流通，促进了碳交易金融衍生品的发展，吸引投资银行、对冲基金、私募基金以及证券公司等金融机构甚至私人投资者竞相加入，碳市场容量逐步扩大，流动性不断增强，碳排放管理已成为欧洲金融服务行业中成长最为迅速的业务之一，提高了欧盟金融产业的竞争力。通过碳交易，积极延伸发展碳金融等新兴产业，培育新的经济增长点，是建设碳排放权交易市场的重要功能之一。宁波市民间资本雄厚，金融产业发达，对外开放程度高，工业企业的碳排放交易体量也相对较大，利用碳交易市场的价格发现机制，大力吸引国外碳金融机构落户宁波，鼓励和引导本地金融机构开展碳排放配额质押贷款和期权交易等延伸金融产品开发，既有利于提高企业参与碳交易的主动性和积极性，也有利于壮大宁波市的金融产业，提升产业竞争优势。

（作者单位：宁波市信息中心）