城市园林绿化管养的市场化探讨——以河南安阳市为例

■赵宏彬/文



城市园林绿化管养的市场化探讨
——以河南安阳市为例

■赵宏彬/文

随着经济的发展，近年来河南安阳市的城市化进程不断加快。其中，城市绿化是城市化过程中的非常重要的内容之一。在大力推进绿化建设的现况下，园林绿化面积快速增加，而事业单位“管养一体”的原有管理模式已不能适应发展的需要，同时也违背了安阳市积极推进事业单位体制改革的方向。实行城市园林绿化管养市场化，逐步实现政府购买服务已经成为城市绿化养护发展的必然趋势。

一、安阳市城市园林绿化管养模式

目前安阳市园林绿化工作是以政府为主导的公益事业型全供事业单位管理模式，即由政府部门下属的绿化部门全面管理，采取政府大包大揽的“以费养人”的全供管理。这种模式的主要特点就是政府主管部门出资并由政府主管部门的下属单位进行全面的负责，园林绿化工作的规划、建设、指导、管理，仍然是政府建设、政府管理、政府经营，没有从政府主导型的思路中走出来。要实现政府引导扶持下的产业化发展、市场化运作，尚需一个过程。

二、安阳市园林绿化管养市场化的特点

为加快城市化进程、深化公共资源市场化配置、全面提高市区公共绿地养护水平，实行城市绿化养护市场化运作，将绿化养护推向市场已是大势所趋。

（一）政事分开

园林绿化行政管理部门要按照机构改革方案，明确本部门的权利、职责和义务，管理职能向宏观指导、规划协调、执法监督转变，按照企业化管理、市场化运作模式、设计，明确职责。

（二）事企分开、建养分开

园林绿化包括城市绿化管理、监察、种植和养护等工作。在体制改革中要实现事业与企业分开、管理层与作业层分开、园林绿化工程与抚育养护分开。在园林绿化管理上，把管理工作与建养任务分离，变以费养人为以费养事，从“投入型”向“自养型”再向“产出型”转变，坚持“一业为主、多业并举”，广开经营门路，减少费用开支，逐步达到差额补贴。

（三）节约管养经费

从养护资金看，采用工程承包方式，养护中不负担闲置人员和养护人员的费用，确保养护资金的合理利用；从养护效率看，市场化养护建立养护管理计划体系，作业内容分工明晰，充分利用人员和机械设备，同时引入市场竞争机制，养护效率得到相对提高；从养护效益看，切合养护工程需要，择优选择社会专业化养护队伍，同时提高管理水平和质量需求。

三、安阳市园林绿化管养市场化的成效

根据《安阳市政府向社会力量购买服务的指导意见》（试行）《安阳市机构编制委员会关于冻结安阳市园林系统部分编制实行政府购买服务的通知》等文件精神，安阳市园林系统政府购买服务先行一步，通过实施招标发包方式，开创由“出钱养人”向“花钱办事”转变的城市绿化管养新格局，形成高效、灵活、开放、竞争的园林绿化养护管理模式，达到了园林绿化养护低成本和高收益的效果，提高城市绿化整体水平。主要成效有以下几方面：

（一）达到了减员增效的目的

自试行政府购买服务岗位以来，有效缓解了严格控制人员编制与社会事业发展用人之间的突出矛盾，冻结编制113人，按照“积极稳妥、有序推进”的原则，逐步构建“政府管理、社会监督、市场化作业”政府购买服务新模式，符合党中央、国务院的要求。

（二）转变了政府职能

政府购买园林绿化服务之所以效率高、效果好，好就好在政府由“出钱养人”变成了“花钱办事”，实现了管干分离，把自身角色从繁杂的园林绿化工作具体事务中置换出来，更好地发挥了绿化管理和公共服务中的主体作用，提高了工作效率。

（三）有效提高经费利用效率

针对长期以来“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”的状况，安阳市园林系统实施了管养体制创新，打破“平均主义”，变“以费养人”为“以费养事”，把有限的经费用在园林绿化事业上，用在购买服务上，按“事”而不是按“人”核定经费预算和分配资金，把有限的资金用在刀刃上，大大提高了资金的使用效率。

（四）园林绿化工作成效显著

从视觉感官和心理精神感觉中都能体验到安阳城市园林绿化品味的提升，公园、游园、广场绿地的卫生、秩序、质量、景观等明显提高，由以往的逢检査必突击转变成常态化管理；安保巡査工作也发生了质的突变，安保人员具有良好的精神面貌，工作制度严明，管理规范，确保了良好的秩序。

四、园林绿化管养市场化的思考与启示

虽然安阳市在园林绿化养护推向市场化方面取得了不少成效，但在实行政府购买服务的过程中也存在诸多问题：管理体系方面管理体系不明确、人为因素干扰大，真正落实时没有按照招标文件及合同落到实处，存在一定难度；园林绿化养护管理制度方面有缺陷，没有统一的养护管理标准，具体执行时无操作性、没有真正的规范性文件；养护经费方面，实行市场化运作的园林绿化养护经费没有按照招标文件及合同的要求逐月支付，挫伤了社会企业养护公司的积极性，导致养护质量难以提高；管养队伍方面，技术力量薄弱；管理设备方面，园林绿化养护管理机械化水平不高，目前仍以手工操作为主。为更好实行园林绿化管理市场化，有效推进政府购买服务工作，可从以下几个方面着手：

（一）转变政府绿化主管部门职能

新时期绿化主管部门要实现自身职能的转变，将计划经济的管理模式逐渐转变为宏观管理和间接管理，加强园林绿化管养法规和养护标准的建设，让企业承担具体的管养任务，重点加强政府的指导和监督职能。健全监督检查和科学评估制度体系，逐步建立多方参与政府购买服务监管的长效机制。

（二）建立园林绿化管养招标投标制度

园林部门要采用招标投标的方式，将城市园林绿化中技术含量较低的管护工作推向市场，由绿化企业实行统一的承包管理，实现园林绿化管养的专业化。政府园林主管部门要定期对中标的公司进行考核，促进园林绿化管养竞争机制的建立。

（三）规范园林绿化养护市场

市场化的竞争机制虽然有其经济方面的利益，但是园林绿化养护市场也需要政府这只无形的大手进行宏观调控，避免市场化调节的滞后对园林绿化市场造成不良影响。政府要在国家相关法律的指引下，结合当地实际情况，制定符合本地要求的园林绿化养护标准，对竞标成功的企业进行监督管理，通过完善管护制度和养护标准来规范园林绿化养护市场。

（四）实现园林绿化分级分类管理

政府和企业要按照园林的重要程度和管理水平对园林绿化项目分出不同的养护等级，对特级和一级的园林由企业承包经营管理，实现管养的专业化和技术化，而二级园林和其他园林由政府出资雇佣养护人员进行基本管理。这样分级、分类管理能进一步推动园林绿化的市场化水平和管理水平，实现园林绿化的精细化管养。

（五）加大政府财政投入

园林绿化管养的市场化还要求政府资金的大量投入，在招标投标阶段及具体的管理养护阶段投入相应的经费来加强企业承包园林的积极性。资金的投入是保证园林绿化养护效果的手段，在政府加大投资的同时，承包企业也要在保证绿化质量的基础上创新管养手段。

园林绿化是现代化城市的重要标志，是改善生态环境的重要途径，园林绿化工程养护管理是园林绿化事业的核心工作，只有努力提高园林绿化养护管理的水平，才能使园林绿化发挥更大的生态效益和社会效益，才能充分体现绿化的生态价值、景观价值、人文价值，才能真正成为城市的亮点。实行企业承包、专业化管理的办法，逐步建立起一个高效灵活的养护市场化机制，实现政府购买服务，将具有重要意义。

（作者单位：河南安阳市三角湖公园）