航道通航条件影响评价与审核中的航道技术等级依据问题的思考

◎ 姜满山　安徽省交通勘察设计院有限公司



航道通航条件影响评价与审核中的航道技术等级依据问题的思考

◎ 姜满山安徽省交通勘察设计院有限公司

摘要：本文对《航道法》贯彻施行后，正在开展的航道规划编制过程中，航道通航条件影响评价与审核的航道技术等级依据问题进行分析，并提出解决的思路。

关键词：航道保护 技术等级 依据问题 思考

1.问题的提出

《航道法》自2015年3月1日施行以来，我省交通运输主管部门正在按照法律规定和程序，并结合全省经济社会发展十三五规划和综合交通运输体系的建设，会同同级发展改革部门、水行政主管部门等编制安徽省航道规划，将报省人民政府会同交通运输部批准公布。从启动航道规划编制到批准公布一般需要一年以上甚至更长时间，目前正处于规划编制过程。在此过程中，出现这样一个问题，就是航道通航条件影响评价报告的编制与审核，是依照现有的航道发展规划和航道技术等级评定所确定的航道技术等级，还是按照规划编制过程中拟定但尚未批准公布的规划航道技术等级？这个问题，无论是建设与航道有关工程的建设单位，还是承担航道通航条件影响评价报告编制的技术咨询单位，还是承担审核工作的交通运输主管部门或者航道管理机构，都必须面对和应当解决的问题。

2.《航道法》施行前航道管理和保护中的航道技术等级依据

已批准并公布的航道发展规划、航道技术等级评定所确定的航道技术等级是航道管理和保护的依据。按照《跨越国家航道的桥梁通航净空尺度和技术要求的审批办法》，交通运输主管部门或者航道管理机构对建设桥梁等与航道有关工程的通航净空尺度和技术要求的审批时，航道技术等级依据，只能是《航道管理条例》及其《实施细则》规定的按照法定程序编制批准并公布的航道发展规划和经评定确定公布的航道技术等级。这是因为，中长期航道发展规划是按照法律法规规定和一定的水平年编制的，不仅是航道建设的依据，也是航道管理和保护的依据。而航道发展规划是通过航道建设来保障其实现的，一般只对需要采取建设措施的重要航道进行规划，例如包括航道发展规划在内的《安徽省内河航运发展规划（2005—2020年）》，以四级以上航道为主体，由“两干三支国家高等级航道”和“五条地区重要航道”共同组成安徽省内河航道的骨架体系，规划里程约1130公里，而安徽省内河航道总里程达6612公里，规划航道只占17.1%，还有5482公里一般和其他航道没有进行规划，如果只依据航道发展规划所确定的航道技术等级作为航道管理和保护依据，我省将有82.9%的航道没有管理和保护依据。

普查、统计确定和公布的航道，不能作为航道管理和保护的依据。为此《航道管理条例》第十四条作出进行航道技术等级评定的规定：“航道的技术等级，是确定跨河桥梁、过船建筑物和航道建设标准的依据。内河航道技术等级的划分，应当根据国家规定的全国内河通航标准，经过技术经济论证，充分考虑航运远期发展需要后确定。”

3.《航道法》关于航道航道技术等级作为航道管理和保护依据的规定

《航道法》关于航道技术等级划分的规定。第七条规定：“航道应当划分技术等级。航道技术等级包括现状技术等级和发展规划技术等级。”航道技术等级划分也是按照《内河通航标准》，内河航道按通航船舶吨位的大小划分为七个等级和等外级。航道现状技术等级，是指航道现有的或普查得来的技术等级，是负责航道管理的部门开展航道养护工作的等级依据，同时也是船舶航行的主要依据。航道发展规划技术等级根据相关自然条件以及防洪、供水、水资源保护、生态环境保护要求和航运发展需求等因素研究确定，应履行专家论证，征求相关部门和社会公众意见等程序。发展规划技术等级是航道管理和保护的依据。在《航道法》航道保护一章中的二十四条规定：“新建、改建、扩建（以下统称建设）跨越、穿越航道的桥梁、隧道、管道、缆线等建筑物、构筑物，应当符合该航道发展规划技术等级对通航净高、净宽、埋设深度等航道通航条件的要求。”本条规定明确了航道发展规划技术等级，是保护航道资源、开展建设与航道有关拦河、跨河、临河（海、湖）建筑物等设施进行航道通航条件影响评价和审核的航道技术等级依据。由于在通航河流上建设与航道有关的建筑物、构筑物大多是永久性的，对航道通航条件的影响是长期的，一旦建成改建难度极大。因此，不能按照航道现状技术等级对通航净高、净宽、埋设深度等航道通航条件的要求，必须按照航道发展规划技术等级，充分考虑船型、航运、航道长远发展需要以及经济社会和国防建设的要求。

4.解决当前航道通航条件影响评价与审核中的航道技术等级依据问题的思路

依照《航道法》规定进行省级航道规划编制，从启动到批准公布的规划编制过程中的航道管理和保护的依据问题，是全国交通运输主管部门或者航道管理机构都要面对和解决的问题。例如淮河安徽段部分河段从现有规划的1000吨级（与航道技术等级评定相同）航道，拟定提高到2000吨级航道，跨越淮河特大桥的航道通航条件影响评价报告的编制与审核，是按照现有规划的1000吨级航道技术等级进行，还是按照正在进行省级航道规划所拟定的2000吨级航道技术等级进行？为此，通过上述分析提出解决这个问题的主要思路如下：

一是必须严格遵循合法性的原则。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家、依法行政的今天，航道管理和保护必须依法进行，这是航道行政管理基本要求，也是《航道法》施行后对贯彻实施航道通航条件影响评价与审核制度的基本要求，其航道等级依据必须符合法律规定。

二是从依法行政的要求看，航道通航条件影响评价与审核中的航道技术等级依据必须是经批准公布的。《行政许可法》第五条第二款规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。”第三十条作出更加严格和具体的规定。《航道法》施行后，《航道管理条例》及其《实施细则》仍然是现行的有效法律法规，其关于航道发展规划和航道技术等级划分和评定与《航道法》没有冲突。所以，当前航道管理和保护的航道技术等级依据，只能是《航道管理条例》及其《实施细则》规定的按照法定程序编制批准并公布的航道发展规划和经航道技术等级评定批准并公布的航道技术等级。

三是批准并公布的航道发展规划和经评定确定公布的航道技术等级不一致时，可按照“就高不就低”的原则处理。交通部与1994年布置开展全国内河航道技术等级评定工作，交通部、水利部、国家经济贸易委员委于1998年联合作出《关于内河航道技术等级的批复》，确定全国一至四级共136条航道技术等级，其中包括安徽省淮河等6条航道；安徽省人民政府对122条五至七级航道技术等级作出批复；省交通厅616公里七级以下对等外航道技术等级作出批复。两部一委在批复中明确规定“经批准的航道技术等级是确定航道建设标准及与航道有关的临、过、拦河建筑物等设施的通航标准和进行航道管理的主要依据”。《安徽省内河航运发展规划（2005—2020年）》是在航道技术等级评定工作完成后近10年批准公布的，规划以四级以上航道为主体，规划里程约1130公里。当规划和经评定确定公布的航道技术等级不一致时，可按照“就高不就低”的原则处理，即当航道发展规划技术等级高于评定确定公布的航道技术等级时，以航道发展规划作为航道通航条件影响评价与审核中的航道技术等级依据。

四是在坚持合法性原则的前提下，适当考虑规划编制过程中拟定但尚未批准公布的航道技术等级，为今后水运和航道发展留有余地。目前正在编制的安徽省航道发展规划，按照《航道法》第九条规定，要依照规划编制程序办理，还需要走批准和公布程序，拟定的航道规划发展技术等级具有一定的不确定性，不能作为航道通航条件影响评价和审核的依据。但是，航道是水运的基础，水运和航道的快速和跨越式发展，航道规划往往显得滞后严重，例如淮河安徽段现有规划技术等级为通航1000吨级船舶的三级航道，目前正按通航2000吨级船舶的二级航道进行规划，甚至航道建设单位正在按二级航道标准开展航道整治工程前期工作，如果在淮河航道上建设桥梁等与通航有关的永久性建筑物，仍按现有规划的三级航道标准控制，桥梁等建成后将对水运和航道发展形成严重制约。因此，具体到实际工作中，就是在航道通航条件影响评价报告的编制与审核中，用现有的航道发展规划和航道技术等级评定所确定的航道技术等级作为依据，按照规划编制过程中拟定航道技术等级作为参考依据，并用参考依据进行复核。用这样的思路，既解决了航道管理和保护依据的合法性，同时又解决了航道规划滞后的问题，为今后水运和航道发展留有余地。