健康促进：城市在行动

文｜《小康》记者 洪治 上海报道

健康促进：城市在行动

文｜《小康》记者 洪治 上海报道

如何维护人民健康，一直以来都是城市发展的重要内容，我国在推进健康城市建设的过程中，城市“高歌猛进”的同时，县区、村镇也正积极跟进，健康城市“不能把任何一个人落下”

健康和福祉是人类发展最根本的要素，联合国2030可持续发展议程中就将健康和福祉居于中心位置。联合国秘书长潘基文曾表示：“我们必须发扬创新和锐意进取的精神，通过落实所有17项全球目标来促进健康。”

在现代国家中，城市作为人口集聚地和发展策源地，其在健康促进上发挥了举足轻重的作用。2016年11月21日至24日在上海举办的第九届全球健康促进大会上发布的两项重要成果之一就是由来自全球100多个城市的市长所达成的《健康城市上海共识》（以下简称为《上海共识》）。如何维护人民健康，一直以来都是城市发展的重要内容。

从卫生城市到健康城市

新中国成立伊始，百废待兴之际，群众性的卫生运动陆续兴起，国家对健康卫生发展也十分重视。1952年春天，毛泽东主席号召“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平，粉碎敌人的细菌战争”。由此，拉开了一场以政府为主导、各部门配合、全社会共同参与的爱国卫生运动。

“这一运动围绕改善环境卫生状况，提高卫生厕所覆盖、提供安全饮水、加强病媒的生物控制、提高群众健康素养等方面积极开展工作。”国家卫生计生委副主任王国强说道。随着运动的深入发展，“卫生工作与群众运动相结合”被确定为我国卫生工作的四大方针之一，中央爱国卫生运动委员会（以下简称“爱卫办”）正式成立，运动取得了丰硕的成果。“爱国卫生运动有效控制了传染病流行，促进了群众健康水平的提高。”

有了爱国卫生运动的基础，我国从1989年起开始创建卫生城镇。目前，全国已经有247个城市获得了国家卫生城市的称号，卫生城市的创建不仅改善了城市卫生面貌，而且根据国家卫生城市创建评估报告的数据，卫生城市的GDP也明显高于普通城市，城市经济活力更强。

不过相较于改善卫生面貌，城市在健康促进方面显然还有更大的潜力。1994年，世界卫生组织提出了健康城市的定义，认为健康城市的核心是要使人们在享受生命和充分发挥潜能方面相互支持。“所谓健康城市是指从城市规划、建设到管理各个方面都以人的健康为中心，保障广大市民健康生活和工作，成为人类社会发展所必需的健康人群、健康环境和健康社会有机结合的发展整体。”复旦大学公共卫生学院傅华教授解读道，“简单一句话，就是要把健康融入所有的政策与执行中。”

健康城市的概念很快就在全球普及开来。我国也加入这个浪潮。“上世纪90年代中叶，国务院明确提出开展健康城市建设，努力打造卫生城市的升级版。”王国强说道。试点工作首先从北京和上海开始，后来经过2003年3月起非典型肺炎SARS的洗礼，全国许多城市都自觉自愿地加入到健康城市的创建，2007年爱卫办在全国范围内正式启动了健康城市建设活动，但那时还未形成系统体系。

经过多年积累，如今，我国健康城市建设已经进入了新阶段。2016年7月，全国爱卫办发布了《关于开展健康城市健康村镇建设的指导意见》；8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上，进一步强调要深入开展健康城市建设；10月发布的《“健康中国2030”规划纲要》中对健康城市和健康村镇建设目标提出了更明确的要求。

这些政策文件的背后是严密的调研和评估。“我们借鉴国际经验，研究建立了包括健康稳定、健康社会、健康服务、健康文化、健康人民在内的5方面44个指标构成的健康城市评价体系。”王国强说道。此外，为了了解卫生城市创建的成效，爱卫办还委托第三方机构对这247个城市进行了评估。

评估结果显示，获得卫生城市称号的城市不仅积极将健康融入城市发展规划等相关政策中，而且人群健康状况明显优于全国平均水平，其中人均寿命比全国平均水平高2.1岁、婴儿死亡率低60.5%、孕产妇死亡率低57.2%。此外，环境卫生状况、健康服务体系、居民健康素养和城市人均体育设施等情况也优于全国平均水平。

知己知彼百战不殆。根据评估结果，11月，全国爱卫办公布了涵盖31个省级行政区划的38个健康城市试点名单。“我们将积极推进健康社区、健康机关、健康企业、健康家庭等健康细胞的建设，以筑牢健康中国的微观基础。”王国强强调。

共识 第九届全球健康促进大会上所取得的重要成果之一，便是《2030可持续发展中的健康促进上海宣言》的发布，与会专家普遍认为，“上海宣言”将为未来15年全球城市的健康工作起到引领性作用。

健康城市“不能把任何一个人落下”

国务院副总理刘延东曾指出：“建设健康城市是千百年城市发展的必然选择。”

如何建设健康城市？《上海共识》提供了一个框架，它强调为健康福祉努力的城市是可持续发展的关键，而作为城市的市长应遵守健康城市治理的五大原则：将健康作为所有政策的优先考虑；改善社会、经济、环境等所有健康决定因素；促进社区积极参与；推动卫生和社会服务公平化；开展城市生活、疾病负担和健康决定因素的监测与评估。

同时，《上海共识》还进一步细化了10项健康城市建设行动的优先领域。其中包括建立更加公平更加可持续的社会保障制度；消除城市大气、水和土壤污染；优先考虑儿童早期发展；确保妇女和女童的环境安全；提高城市贫困人口、贫民窟及非正式住房居民、移民和难民的健康与生活质量；消除各种歧视；消除城市中的传染性疾病；通过城市规划促进可持续的城市交通；实施可持续和安全的食品政策，建立无烟环境。

为何要选择这10个领域优先发展？

“评价一个城市是不是更有利于居民健康涉及到方方面面，在《上海共识》起草的过程中，市长们反复酝酿讨论，最后凝练了这10个领域。”国家卫生计生委宣传司司长毛群安说道，“这10个优先领域是大家都认可的健康城市的最大公约数，在这些方面我们要做得更好。”无疑，这10个领域也将是未来评价健康城市的重点。

毛群安进一步表示，对我们国家而言，如果过去卫生城市建设更重要的是硬件建设，那健康城市建设突出的就是软件建设。“城市居民要提升自己的健康素养，相关部门要积极参与，这也是这10个领域所希望的。”

实际上，在这些方面，一些城市已经开展了有益的尝试。上海市诞生了健康自我管理小组新模式；杭州市以“七个人人享有”为目标构建了各部门有机协调的机制；“5・12”地震后的汶川县在“健康环境、健康社会、健康服务、健康人群”的思维框架下，调动政府、社会、专家学者及相关领域资源，不断优化健康卫生服务，率先在全国提出创建“全民健康示范县”。此外，很多城市在健康教育、控烟管理、疾病预防、卫生服务等方面的实践探索也不胜枚举。

“在健康城市建设过程中，不能把任何一个人落下，更不能把一些影响健康的重要方面落下。”毛群安说，“我们希望在这一轮健康城市建设中能出现一个新的高潮。”同时，毛群安也强调，对于没有得到健康城市称号的城市，不意味着可以不作为，反而要更加努力改进，健康城市号召的本质是希望城市管理者把居民的健康放在一个更加重要的位置上。

尽管有了纲领和规划，很多地方也有了一定的先行先试经验，不过我国健康城市建设还面临诸多挑战。“我国对健康城市这个概念的全面引入时间不长，大范围的试点工作也刚刚开始，总体而言，发展水平仍处在中间层次。”清华大学地球系统科学研究中心主任宫鹏分析道，“不过我国向来有重视健康的传统，这是很好的基础。”

在宫鹏看来，目前我国健康城市建设主要面临的挑战有两方面：部门之间的分工协作与人才储备。由于健康城市发展要将健康理念融入城市建设的方方面面，势必牵扯到不同部门之间的分工协作，如何规避现有体制机制中可能存在的沟通障碍、管理重叠等难题是需要重点考虑的。此外，健康和城市规划都是综合性很强的学科，而同时接受这两者系统训练的人才不多。“现在存在的问题是很多规划制定者对健康不了解，而熟悉健康的人又不懂规划。这样可能就会造成认识面较窄的问题，这个障碍一定要突破，否则会给未来的可持续发展埋下诸多隐患。”

为此，宫鹏建议要加强基础研究，对环境的危险因素、给人造成的潜在影响要有长远性的眼光，更重要的是要用前瞻性思维和定量手段进行预测和评估，从而科学地制定城市规划。同时，他非常看重《上海共识》的作用：“《上海共识》是一个很好的起点，但最根本的是要落实。而且，这也给我们提供了吸收诸如垂直发展理念等国外优秀经验的契机，而我们的经验也能够分享给其他国家，我们希望大家都好，合作共赢。”

其实，中国的经验早已受到了世界的关注。“中国在健康城市建设上的探索增加了我们对健康的认识，使我们能在地方层面上采取措施改善治理。”世界卫生组织助理总干事柴斯洛夫评价道，“这是我们创造完美和智能城市的重要内容。”

有健康，脱贫才有基础

在《“健康中国2030”规划纲要》中，将健康城市和健康村镇放在了同等的位置上。“在我们提的健康城市概念外，还有健康县区、健康村镇，其根本就是区域健康的促进。”毛群安说，“未来农村健康是同步推进的，城市只不过是领先一步。”

在2020年全面建成小康社会目标下，扶贫攻坚是一块难啃的硬骨头，同样在推进区域健康全覆盖的背景下，贫困地区，特别是贫困农村的健康建设面临着严峻的挑战。“在我们已建档立卡的贫困人员中有42%是因病致贫。”国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞分析道，“因此，因病致贫、因病返贫是实现2020年减贫目标很大的障碍。”

苏国霞向《小康》记者讲述了在甘肃省西和县黄土高原的一位贫困妇女黄英彤（化名）的故事。“80后”的黄英彤原本有一个三代同堂的幸福之家，但2012年，在她29岁那年，她的丈夫因癌症去世，公公婆婆也因过度伤心而得了重病，家里还欠下了22万元的债务。2013年，国家实行精准扶贫政策，不仅承担了他们家70%的医疗费，还为她的两个孩子提供免费义务教育。家庭健康有了保障，黄英彤积极谋划发家致富之路，如今，她已经成为了村里有名的养猪能手，不仅还清了债务，每年能有几十万元的收入，还带动了周边很多村民共同致富。

“从这个故事中可以看到健康是脱贫的根本。”苏国霞说道，“只要有了健康，脱贫就有基础。”2016年6月份，国家卫计委、国务院扶贫办等15个部门联合下发了《关于实施健康工程的指导意见》。“这套制度设计的目标就是让贫困人口少生病、看得上病、看得起病、看得好病。”苏国霞强调。

《小康》记者注意到，健康扶贫工程主要从六大方面入手以提升贫困地区的健康水平。重点包括提高医疗保障水平，减轻医疗费用负担；对患大病和慢性病的农村贫困人口进行分类治疗；实行县域农村贫困人口先诊疗后付费；全国三级医院与国家贫困县县级医院一对一帮扶；统筹推进贫困地区医药卫生体制改革以及加强贫困地区妇幼健康工作，深入开展贫困地区爱国卫生运动。

“上医治未病，在这个过程中，我们也鼓励运用传统中医等知识传播健康理念，要让偏远地区，特别是一些少数民族地区养成饮食、生活起居等方面的良好卫生习惯，让他们懂得自己照顾自己。”苏国霞介绍道。

“中国卫生与健康事业的最大短板，仍然在基层特别是农村和贫困地区。”国务院总理李克强曾强调。由此可见，在着力强基层、补短板，促进健康公平的战略下、在推进我国健康城市建设的过程中，城市在高歌猛进的同时，村镇，特别是贫困乡村，一个也不能少。