社会质量视角下社会工作介入临时救助策略研究——以广州市D街道为例

社会质量视角下社会工作介入临时救助策略研究
——以广州市D街道为例

1 我国临时救助工作现状

（一）临时救助制度简介

2014年，我国临时救助制度正式建立。临时救助制度是指，国家对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力、导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时救助。临时救助制度属我国社会救助“8+1”体系的重要组成部分。其救助对象主要包括三部分群体：一是不符合最低生活保障条件，但因疾病、车祸等重大事故，临时陷入急难贫困状况的人群；二是由于家庭中有残疾人、重病人或者学生，硬性支出过大，导致出现临时生活困难的群体；三是临时遇到紧迫性基本生活困难，却暂时未能回到户籍地申请最低生活保障等救助的流动人员。救助方式主要有三种：发放临时救助金、发放实物（衣物、食品、饮用水等）以及提供转介服务（协助申请临时救助、医疗、教育等方面救助，或转介至公益慈善组织、社会工作服务机构接受帮扶）。

临时救助制度出台的意义重大。在制度设计方面，临时救助制度能进一步发挥社会救助托底线、救急难作用，解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难，填补社会救助制度空白。在制度功能方面，临时救助为遭遇急难的个人或家庭第一时间提供过渡性救助，杜绝危害生命健康等冲击社会心理底线事件发生，确保每个社会成员都被“救助安全网”兜得住。

（二）临时救助制度特点

1.救助对象的广泛性。任何家庭或个人均有可能遇到突发的、紧迫的、临时的生活困难，且我国正处于传统社会向现代社会转型的关键时期，困难群体面临的各种突发性、临时性生存风险问题日益增多，任何个人或家庭均可能成为临时救助的对象。

2.救助内容的多样性。每个家庭或个人遭遇困难的境况不尽相同，因此需要救助的内容也是不一样的。有的救助对象有需要物质上的救助，如临时救助金、防灾御寒的物品；有的却需要精神上的救助，如遭遇突发事件后形成了精神压力、心理创伤后遗症等。在实际工作中，不少救助对象同时需要物质和精神上的双重救助。

3.救助时限的紧迫性。临时救助解决的是突发性问题，突如其来、无法预测的原因导致家庭或个人陷入困境，使救助对象的经济状况、生活环境、精神状态、心理情绪都面临严重冲击，需要尽快向其提供救助，帮助其恢复到正常的生活状况，防止情况进一步恶化。

（三）临时救助制度实施情况

截至2015年8月，全国25个省份已出台临时救助政策。广东省于2015年初正式出台《广东省临时救助暂行办法》。2015年全年，广东省临时救助对象为13.4万户（其中12.8万户为本地户籍，5745户为非本地户籍），支出2.4亿元，包括救助金和救助实物折价。在各地实践中，临时救助较注重物质方面的救助，对临时救助对象的心理疏导、精神慰藉、社会融入等服务救助方面却鲜有关注。近年来，我国的社会救助理念逐步改变。2014年5月1日起施行的《社会救助暂行办法》（国务院令649号）以行政法规的形式首次提出了要发挥社会工作的职能，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。2015年6中旬，民政部、财政部联合印发《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》，进一步明确社会救助领域社会工作服务机构和社会工作者的服务内容主要为提供社会融入服务、能力提升服务、心理疏导服务、资源链接服务和宣传倡导服务。国务院《关于全面建立临时救助制度的通知》中明确提出，对有需要的救助对象，要及时转介至社会工作机构；此外，要充分发挥社会工作服务机构资源丰富、方法灵活、形式多样的特点，向社会力量购买服务，鼓励、支持其参与临时救助。国家的顶层设计无疑为社会工作参与临时救助提供了强有力的支持，但是各地在贯彻落实的过程中，往往因为配套政策不完整、运行机制不健全、资金保障不充分、专业支撑不足够，导致社工参与临时救助仅能在个别地区实践探索，未能形成正式、规范的社会工作介入临时救助制度的服务机制。

2 社会质量理论在临时救助工作中的运用

社会质量研究起源于1997年多名欧洲学者通过的《欧洲社会质量的阿姆斯特丹宣言》。英国学者艾伦·沃克率先将社会质量理论引入中国内地，他在2005年7月于南开大学召开的“首届社会政策国际论坛及系列讲座”上，做了《21世纪的社会政策：最低标准，抑或社会质量》的讲演。自此，我国学者开展了对社会质量理论的有关研究。

根据开创者沃尔夫冈·贝克等人的定义，社会质量（Social Quality）是指“公民在那些能够提升人们的福利状况和个人潜能的环境条件中参与其社区的社会经济生活的程度”。据此概念，社会条件或社会关系的质量决定人们社会交往和社会参与的状况，社会交往和社会参与为人们带来福祉和潜能。社会质量理论以“社会性”为其立论的逻辑起点，其本质在于强调人的社会性，强调人是一种社会存在，强调人们在团体中、社区中和社会中的相互依存关系。人的自我实现源于他们在广泛的集体认同（诸如家庭、社区、公司、机构）中与他人的互动，所以自我实现过程和集体认同形成过程两者之间存在着相互依赖。这些相互依赖过程发生的领域体现了两种重要的紧张关系的互动：正式的系统世界和由家庭、群体和社区构成的非正式的生活世界两者之间的水平方向的紧张关系，以及社会发展和个人发展两者之间纵向的紧张关系。根据这一理论框架，社会质量理论从四个维度分析人们参与社会过程的条件（见图1）。

（图1：社会质量的理论架构）

在已有研究中，我国学者对将社会质量理论运用于国家治理和社会建设表现了较大积极性，以社会质量理论为视角的开展政策性、实务性研究亦初成态势。然而，社会质量理论却鲜见于社会福利领域的研究探索。笔者认为，社会质量与社会工作、临时救助制度有着密切联系。在大部分地区的实践中，临时救助一般是提供物质帮扶，仅为“输血”式的救助，给予救助对象基本的生活保障，忽略了能力提升建设、精神慰藉、社区融入等“造血”式的帮扶。社会工作的宗旨是“助人自助”，协助他人获得帮助自己的能力。因此，社会质量的理论视角，有助于我们研究社会工作介入临时救助的服务策略，从个人潜能发展和增强社会关系的角度切入，突破传统纯粹物质救助的局限。本文结合社会质量理论框架的四个分析维度（图1），探究社会工作介入临时救助对象的社会经济保障、社会融合、社会包容和社会赋权四个条件（图2），归纳出社会工作有效介入临时救助的服务策略。

（图2：用社会质量理论分析临时救助对象参与社会过程的四维条件）

第一个维度“临时救助对象社会经济保障”是指临时救助社会政策方面的发展状况，它体现的是一个社会中是否建立了有效的制度、体系和组织为临时救助对象提供足够的经济、住房、环境、医疗、工作和教育等方面的保障。第二个维度“临时救助对象社会凝聚”指临时救助对象之间及临时救助对象与其他社会群体之间的社会融合，其来自于社区、家庭和群体对人际信任、价值规范和社会认同的培育和引导。第三个维度是“临时救助对象社会包容”，体现的是制度、体系和组织对临时救助对象发展的支持程度，使其有机会参与到日常生活相关的各种社会关系中。第四个维度是“临时救助对象社会赋权”，它指社区、家庭和群体在多大程度上给临时救助对象潜能发展提供社会条件。

3 广州市D街道社工介入临时救助工作情况

笔者选取广州市D街道作为本文的个案研究。具体出于以下几方面的考虑。首先，我国专业社会工作的快速发展始于2006年。2006年10月，中央中央十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要建立宏大的社会工作人才队伍。随后我国社会工作发展迅速。截至目前，在全国范围看，沿海地区发展比内陆地区发展迅速，城镇区域比农村发展迅速。经过近十年的发展，北京、上海、广州等经济发达城市均形成了各自的专业社会工作模式。由于广州毗邻香港，专业社会工作的国际化和本土化发展得到充分结合，且广州市十分注重专业社会工作介入社会救助服务，早于2011年，广州市委市政府印发《关于加快街道家庭综合服务中心的建设实施办法》的通知，提出2012年，确保每个街道建设一个家庭综合服务中心，由政府出钱购买服务，免费向社区居民提供服务。广州在社会工作介入临时救助等社会救助方面有较多先进经验。其次，广州自开展社区社会工作综合服务开始，就要求服务全部覆盖辖区内低保、低收入等困难家庭，以其为研究对象能提供有针对性服务经验。再者，广州市D街道位于广州市城郊，经济社会发展状况属广州市的中等水平，由此得出的研究结论较为具有普及性。

广州市D街道区域面积13.1平方公里，常住人口6万多人，其中户籍人口18705人、流动人口41300人，辖内有4个居委会。D街道于2011年设立D街道家庭综合服务中心（下文简称D街道家综），通过公开招投标向民间社工机构“广州市GD社会工作服务中心”购买专业社会工作服务，由其具体运营D街道家综，面向辖区居民开展服务。该中心由广州市G大学支持成立，聘请社会工作本科以上学历、拥有助理社工师以上资格的专业社工20人，由高校教师团队和香港资深社工担任督导，常规服务领域有：长者服务、青少年服务、残障康复服务、婚姻家庭服务、义工培训与服务、就业辅导与外来工服务。广州市GD社会工作服务中心承接运营D街道家综迄今已有4年，社会工作者采取社区工作、小组工作、个案工作等多种专业方法和技巧，为辖区内的临时救助、低保、低收入对象等群体提供心理疏导、能力建设、资源链接、健全网络等服务。

4 社会工作介入临时救助服务策略分析

在社会质量理论框架下，以广州市D街道家综为研究对象，我们对专业社会工作介入临时救助的服务策略进行分析（参见图3）。

（图3）

前文中提及，D街道向广州市GD社会工作服务中心购买服务，由其承接D街道家综的运营，为辖区居民提供专业社会工作服务。因此我们将D街道家综看作服务提供的主体，并就此开展服务策略的分析。

首先，对D街道家综获得的支持及资源进行分析。作为服务的购买方，广州市D街道为家综提供工作经费及行政支持，行政支持主要是与有关政府部门及组织进行沟通协调，为社工开展服务提供便利。广州市GD社会工作服务中心则为社工提供机构方面的支持，具体包括专业督导、业务培训、行政管理、精神支援等方面支持。广州市G大学则提供学术性的支持和资源，主要有专业理论、研究指导、服务提升等方面。

其次，对D街道家综的服务对象进行分析。从微观实务角度看，社工的直接服务对象是辖内临时救助对象，社工主要通过个案、小组、社区三大工作手法开展服务。而从宏观场域角度看，社工的间接服务对象包括正式的系统世界（制度、体系、组织）和非正式的生活世界（社区、系统、家庭）。一方面，社工服务于正式系统世界，是基于社会工作所具备的政策倡导功能。社工为临时救助对象开展具体服务，同时批判反思现行社会救助制度及相关配套政策的缺陷和不足，积极争取政策制度的资源以及正式组织的支持，使临时救助对象能获得正式的经济、住房、医疗、就业等方面的正式制度保障。另一方面，社工服务于非正式生活世界，从“人在情境中（Person-in-environment）”的角度看，人不是完全独立自存的个体，时刻受到家庭、学校、工作场所等各种环境和社会环境间各要素关系的影响。社工服务于社区、家庭、群体等非正式系统，减少社区及家庭等对临时救助对象造成的压力和困扰，增强非正式系统对救助对象的接纳、包容和支持。

再者，结合社会质量的四个维度，分析社会工作介入临时救助的服务策略。

（一）维度1：对临时救助对象社会经济保障（Socio-economic Security）的介入

社会工作通过介入正式的系统世界（制度、体系、组织），倡导正式制度、官方政策给予临时救助对象更多的福利和保障，落实和传递各项社会保障政策，提升救助对象社会经济保障程度。社会质量通过将“经济”嵌入“社会”来建立经济增长和社会发展间的平衡关系，强调社会经济保障领域的普惠共享是社会公正首要的基本前提。贫困是普遍存在的现象，致贫因素是多维度的，除个体性因素（健康、心智、年龄）的因素外，机会性贫困（缺乏受教育、就业、获取金融服务等机会）、结构性贫困（户籍制度、城乡二元机构等）、竞争性贫困（市场经济下的优胜劣汰）也是重要因素。社会经济保障指向的是社会正义，以抗拒社会给个人造成的风险。社会保障的目标是为社会成员的基本生活权利提供保障，以确保其不因特定事件的发生而陷入生存困境。就临时救助对象而言，社会经济保障的重要性在于它可以通过制度化的手段消除其在教育、医疗、住房、就业等过程中的经济困难，使社会经济的发展服务于困难群体。社会工作同时亦承担实践和传递国家社会保障政策的功能。据笔者的观察，在民政部门的指导下，D街道建立社区网格化治理工作机制，增强对临时救助对象的主动发现能力。以网格信息采集员为中心，依托镇（街）、社区、公共服务机构等，民政干部、社区干部、志愿者、社工定期走访辖内家庭，及时了解、掌握、核实辖区居民遭遇突发事件、意外事故、罹患重病等特殊情况，主动帮助其提出救助申请，做到早发现、早干预、早救助。D街道家综的社工也注重通过制作小册子、宣传单张等方式，向临时救助等经济困难群体传递国家的社会救助政策，充分利用现有政策保障其生活权益。

（二）维度2：对临时救助对象社会凝聚（Social Cohesion）的介入

社会工作通过服务临时救助对象所处的社区、家庭、网络和群体，促进临时救助对象的社会凝聚，弱化社会排斥，减少社会冲突，增进整体社会质量。按照伯曼和费里普斯的说法，“社会凝聚”可以定义为具有共享的规范与价值的人们之间的社会关系的状况。一个具有高度社会质量的社会，其社会成员具有较强的社会联系和共享的价值观，同时对社会具有较强的归属感和信任感。社会工作秉持尊重、接纳的服务守则，与社会融入的要求是相契合的。社会工作强调“人在情境中”的观点，将个体产生的问题以及解决问题的方式放置于其所处情景中考虑，通过个案工作、小组工作、社区工作的手法，为服务对象争取和链接社区、家庭及群体等非正式系统的资源，重新构建临时救助对象的社会支持网络，增进临时救助对象的社会凝聚。

D街道家综注重强化临时救助对象群体及社区方面凝聚力。通过开展“巾帼巧手”妇女增能小组、“美味厨房”亲子沟通小组专业小组，强化临时救助对象间的支持和联系，同时增强临时救助家庭内部凝聚力，使家庭和群体有更高的抗逆力。在社区层面，D街道家综结合传统和西方节日，定期举行游园活动、爱心探视活动等。游园活动积极邀请临时救助对象参与，强化社区凝聚力，减少因为社会关系缺乏而造成的疏离。爱心探视活动联合辖区内志愿服务队开展，在节日为困难家庭等对象送上慰问，营造融洽关爱的社区氛围。

（三）维度3：对临时救助对象社会包容（Social Inclusion）的介入

社会工作争取制度、系统、组织对临时救助对象发展的支持，减少各种形式的社会排斥，同时直接服务于临时救助对象，提高其在经济、政治、社会及文化系统和制度中参与的可能性，最终促进个人的脱贫和发展。社会包容的对立面是社会排斥，临时救助对象在生活中面临各种形式的社会排斥，包括经济排斥、政治排斥、文化排斥、社会关系排斥等。按照社会质量理论的主张，一个具备高社会质量的社会，其结构特征一定具有较高的社会包容度，即减少各类型的社会排斥。社会工作一方面直接服务临时救助对象，为其提供帮助和扶持，培养其自力更生的技能和信心，恢复正常的生活能力。另一方面，社会工作通过改善制度、组织等社会环境因素，为临时救助对象提供平等发展的基础，避免代际贫困的产生和社会阶层的固化。

临时救助对象遭遇的是突发性的、紧急性的困难，他们在遭遇基本生活困难的同时，也会因为突如其来的意外、疾病、伤害，造成精神上、心理上的伤害。鉴于此，D街道家综除了为临时救助对象解决生活困难，也会通过资源链接、转介服务等途径，为有需要的服务对象进一步解决困难。例如，2015年初，D街道辖内一位残障人士小黄遭遇交通意外，其父母年纪大，且一直患病，原本拮据的家庭面临基本生活困难。D街道家综社工首先协助小黄申请了临时救助，解决暂时性的经济困难。同时，社工了解到小黄士父母年迈，难以在日常生活中为其提供充分的照顾，积极联系了一家提供残障人士居家服务的机构，在小黄康复期间定期上门提供服务，解决了照料的问题。同年，D街道一对患有精神病的母女，由于女儿突然发病，家庭经济出现困难，社工协助其申请了临时救助。在后续的跟进中，社工发现女儿一直无法面对自己患有精神病的事实，十分抗拒到医院进行鉴定和治疗，无法享受政府提供的精神病患者救助政策，亦导致病情进一步恶化。对此，社工就其情况主动与当地民政部门联系，希望在政策范围内为其提供医疗救助；对于患者不愿意就诊的问题，社工联系了当地社区医院，数次上门为其进行身体检查和精神状态评估，减少其对就医的恐惧和抗拒，最终促使患者到正规医院进行鉴定和治疗。通过上述两个案例，我们发现政策范围内提供的临时救助，一般只能解决救助对象当下的经济困难，但由于临时救助对象遭遇的问题差异性大，在解决暂时性的经济问题后，需要对救助对象的后续状况进一步跟进处理，否则救助对象有可能再次陷入困境或者是长期的贫困状态。上述案例中，D街道家综为临时救助对象链接社区、社会上的各类服务资源，解决眼前的救助问题，减少弱势群体（如案例中的精神和肢体残障人士）的社会排斥，使其最大程度地恢复社会功能，增强自力更生的信心。同时能唤起社区和社会上其他组织对困难群体的关怀和重视，提升社区凝聚力，强化社会对困难群体的包容，营造友好空间，使临时救助群体更多地参与到社会、经济、文化活动中。

（四）维度4：对临时救助对象社会赋权（Social Empowerment）的介入

社会工作从社会网络和社会关系的方面促使临时救助对象提升参与社会行动的能力。社会质量理论认为，“赋权”是一个如何使人们在社会关系中增强和发展个人能力的问题。而“社会赋权”则指通过社会关系的增进来推动人们社会行动能力的提高。赋权取向的社会工作于上世纪70年代出现，主要观点有：第一，和案主、案主群、社区领导人等建立互相合作的伙伴关系；第二，强调案主、案主群的能力而不是无能力；第三，支持着眼于个人及其社会和物质环境的双重工作焦点；第四，承认案主、案主群是积极的主体，具有相互的权利、责任、需求、要求；第五，利用自觉选择的方式把专业的能量指向在历史上被去权的群体及其成员。

D街道家综聚焦于临时救助对象参与社会行动的潜能（知识、技能、经验等），并通过这些参与提升其社会权利、认知权利和社会质量。以与临时救助对象及其家庭建立良好密切的伙伴关系为基础，承认临时救助对象的潜能，挖掘社区可用资源，协助临时救助对象参与到社会活动中。例如，D街道家综“暖阳花开，芳菲大田”的家庭关爱计划，以临时救助、低保低收入家庭为参与对象，通过开展蔬果盆栽的种植和后期销售活动，提升临时救助、低收入家庭植物种植、营销方式、沟通协调等实用性技能，同时协助临时救助、低保低收入家庭走出社区，联系广州大学城高校、超市等销售渠道，在更广范围内开展销售活动。D街道家综除了在个人/家庭层面实现赋权，亦注重利用社区资源促使临时救助对象赋权。在上述项目中，D街道家综链接了街道志愿服务队的资源，与临时救助、低保低收入家庭进行结对帮扶，每月定期探访，增强服务对象的信心，及时解决出现的问题。通过上述的帮扶，救助对象受到极大的鼓舞，情绪改变明显，同时提升了参与社会活动的能力、信心、意愿和积极性。

综上所述，在高校、街道办事处以及社工机构的支持下，作为服务主体的家庭综合服务中心，通过间接服务于社会系统、直接服务于临时救助对象，针对临时救助对象“个人-家庭-社会”三个层面，开展心理压力疏导、自我效能感提升、家庭关系调适和社会交往增强等专业服务，强化临时救助对象社会经济保障、社会融入、社会包容及社会赋权四个条件因素，提升临时救助对象的生活和发展质量。

5 社会工作介入临时救助服务的优势与存在问题

从上文的分析可见，D街道社会工作介入临时救助服务，对提升社会质量起到一定作用，但也存在改善的空间。从更广泛的范围讨论，社会工作介入临时救助的优势和存在问题可以归纳为以下几个方面。

（一）社会工作介入临时救助服务的优势

1.第三部门提供服务的灵活性。

D街道家庭综合服务中心作为“第三部门”，为临时救助、低收入户提供服务型救助，具有充分的灵活性。“第三部门”的提法，源于当前学术语境中的社会三分法。我们把国家或政府系统以及市场或企业系统之外的所有民间组织或民间关系的总和看作为第三部门，包括公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团体、同仁团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。第三部门并不隶属于政府系统，也不是受市场经济规则支配的利益主体，第三部门有其自身的组织使命和价值追求。在开展工作方面，不同于政府系统需要一系列正式的政策文件依据、领导批示指示、系统固定的程序规定，第三部门只需要根据其使命目的、活动章程和实际需要，在不违反法律法规和伦理道德下就可以开展工作或提供服务。如本文的研究案例D街道家综，能够针对辖区内临时救助对象的实际情况和需要，提供心理疏导、社会融入、能力提升的服务型救助，并根据服务对象的动态变化适时调整具体服务形式、内容，这种灵活性是由政府系统提供的、传统型的物质救助所无法具备的。

2.提供针对个体“差异化”救助。

社会工作尊重个体差异，以“个别化”的原则开展临时救助低收入对象的救助服务，能提高有效性和针对性。“个别化”是社会工作的专业价值七大原则之一，指将每一个人看作是唯一的、不同的实体，应该受到不同的对待，体现了对个人的尊重。如俗话说“不幸的家庭各有不同”，社会工作依据个别化原则，针对临时救助对象开展服务，提供契合个体需求的“差异化”救助。以D街道家综为临时救助对象开展个案工作的流程为例，社工首先与案主建立良好的专业关系，然后对其需求和问题进行评估，根据其个人背景、身体状况、价值观、心理特点和所处环境等情况，订立工作目标和计划，有针对性、差异化的服务设计使社工介入取得事半功倍的效果。

3.“个体-社区-社会”的多方面介入。

社会工作为临时救助低收入对象提供服务，不仅限于个体层面的介入，而且主动介入社区和社会层面，从多方面为临时救助低收入对象提供资源和协助。社会工作秉承“人在情境中”的观点，认为人与社会环境是相互依存的，个人问题是个体因素和社会因素相互作用下产生的。社会工作的介入不能只从个体角度解决问题，而且还要发掘并影响导致问题的社会性因素。由于社工和社会服务机构具有一定的独立性，能跳出政府系统和市场经济体制从新的角度看待社会现象，而且能链接其他同类社工机构、慈善团体、志愿服务团体等资源，使社工在更高广泛的层次介入服务成为可能。D街道家综在为临时救助对象开展服务时，除了注重对象的增能、能力建设、心理调适等个体层面的介入，还重视强化社区接纳、资源链接以及争取社会的关注和支持。D街道家综“暖阳花开，芳菲大田”的项目，在个体层面对家庭内部问题、情绪疏导调适进行介入，同时将植物种植活动带入社区，让整个社区接纳传统观念中的“弱势群体”，最后亦将植物销售范围从社区扩展到市内的其他局域，并对活动进行宣传，在社会层面逐步扭转社会大众对贫困群体的看法，获得关注和争取资源支持。

（二）社会工作介入临时救助服务的存在问题

1.社会工作介入救助领域的重要性未被重视。

近年来，随着改革发展的不断深入和经济社会结构的深刻调整，我国基本民生保障的形势与任务发生了新变化，单纯依靠政府提供物质资金的救助方式，已难以有效满足社会救助对象日益增长的社会需求，无法有效化解因社会救助对象心理行为偏差等引发的个体和社会问题，需要支持社会工作服务机构和社会工作者广泛参与社会救助，建立健全物质资金帮扶与心理社会支持相结合的新型社会救助服务模式。广东省广州、深圳、佛山、东莞等地社会工作发展蓬勃，社会工作参与社会救助逐渐成为常态，得益于当地党政部门的重视和强有力的推广执行。然而，在经济发展较滞后的地区，社会救助领域社会工作发展的重要性未被广泛重视，也未能被广泛推广普及。经济落后、贫困人口更多、贫困问题更复杂的落后地区，更需要社会工作介入临时救助等社会救助领域，但是这些地区往往未能意识到社会工作服务的重要性，妨碍了社会救助工作水平的提高。

2.社会工作服务机构资金保障不够充分。

本文的个案研究对象D街道家庭综合服务中心，资金来源为市、区两级财政按50 :50的比例，每年共拨款200万元作为运营经费。在资金保障方面，社会工作服务机构普遍存在三方面问题。一是运营经费不足。广州市每个街道家庭综合服务中心200万元的运营经费，包括机构的员工工资（广州市要求最低配备20名员工，约占60%-70%）、税费（6%）、评估费、水电费、场地租借维修费用、督导费等各类费用，运营经费捉襟见肘。二是拨付程序繁琐。根据资金拨付的规定，200万元是分三期付款，签合同时付一期，年中评估后付一期，年末评估后再付最后一期。每次拨付各级财政走程序需要一定时间，导致社工机构经常出现垫付员工工资、日常运作经费缺乏等情况。三是资金来源单一。不同于国外社工机构资源来源较多，有各类基金会、慈善团体和个人捐款的资助，我国目前社工机构的主要资金来源是政府财政，资金结构单一，社工机构如果不能持续地获得政府购买服务项目，就极有可能无法运作甚至面临倒闭。

3.社会救助与社会服务转介机制不够畅通。

临时救助对象遭遇的是突发性、紧急性的意外和重病等困难，需要在短时间内获得经济实物或转介服务的救助。开展临时救助以来，符合条件的对象能及时地从民政部门获得足够的经济和实物救助，但是在服务转介方面却有所欠缺。部分临时救助对象面临的问题复杂，异质性强，特别是部分临时救助对象遭遇精神疾病、创伤后应激障碍等专业性问题时，需要将其转介至合适的机构开展进一步的服务。但是当前社会服务的转介链条仍未完善，各类政府部门之间、政府部门与社会组织之间存在信息壁垒、理念壁垒、制度壁垒，致使快速反应、无缝衔接的服务转介机制未能形成。

6 总结与建议

综上所述，社会工作介入临时救助服务有着理论依据和现实可行性。根据社会工作介入服务的优势与不足，本文提出以下建议。

（一）明确社会工作介入社会救助的重要性和紧迫性

纵观广州、深圳等地经验，支持社会工作服务机构和社会工作者广泛参与社会救助，开展物质资金帮扶与心理社会支持相结合的新型社会救助服务，能够提升社会救助层次和质量，在更深入的层面改善救助对象的问题，避免其贫困状况进一步恶化，遏制贫困代际传递。各地党政部门要进一步增强责任感与紧迫感，转变理念、改革创新、深入探索，采取加强宣传引导、出台配套政策、落实税收优惠等有力措施加快推进社会救助领域社会工作发展。

（二）强化社会工作机构资金保障

一方面，强化政府财政资金保障。各级财政加大对社会工作服务的资金投入，根据不用地区的经济发展程度、人力资源成本和生活水平，有区别地给予运营经费保障。财政资金适度向落后地区倾斜，加大转移性支付，缩小社会服务发展的地区差距。优化资金拨付流程，减少社会工作机构拖欠工资、缺乏运营经费的不良现象。另一方面，贯彻落实《慈善法》，鼓励和支持自然人、法人和其他组织依法开展慈善活动。民政部门要加强对慈善组织的登记管理、相关服务和执法监督，引导慈善组织依法开展募捐活动。各级政府有关部门要按政策落实慈善捐赠行为的褒奖和纳税优惠，激励企业和社会积极慈善捐赠，对社会服务事业给予更有力的经费支持，促进社会工作事业发展。

（三）健全社会救助与社工服务转介机制

完善“政府牵头、部门联动、社会参与”的社会救助与社工服务转介机制。建立服务信息平台，完善服务转介流程，落实跟踪评估制度。针对临时救助及其他救助对象需求的多样性和复杂性，畅通临时救助对象享受精神康复、医疗评估、就学就业等服务的渠道，使社会救助对象的需求得到全面有效回应。

（四）开展社会工作介入救助业务培训

一方面，对从事社会救助业务人员开展社会工作培训。增进社会救助工作人员对社工理念的认同，在开展救助工作时，遵循“助人自助”的宗旨，主动协助符合条件对象申请各类社会救助，帮助有特殊需要的救助对象转介到社工服务机构，综合性或专门化服务。另一方面，在各类社会工作专业培训中，增加社会救助政策、程序等内容，使社会工作者熟练掌握国家和地区最新救助政策内容，更好地协助困难群众申请相关救助，充分运用政策内资源帮助对象摆脱困境。

作者：

卓志强（广东省民政厅党组书记、厅长） 张东霞（广东省民政厅社会救助处处长）

谢 颖（广州大学公共管理学院副教授） 刘 念（广州大学公共管理学院讲师）

张美玲（广东省民政厅社会救助处科员） 靳皓晨（广东省救助申请家庭经济状况核对指导中心科员）