老龄化背景下社区养老服务体系建设的对策与研究

翟清岩++++陈磊

摘 要： 社区养老作为我国养老体系的依托，是目前比较符合国情和实际的一种养老模式。建设社区养老服务体系，需要从供需矛盾、资金保障、管理制度、服务水平四个方面着手，同时对社区养老和医养结合的模式展开研究。

关键词： 社区养老 养老

一、人口老龄化背景

按照联合国的新标准，某地区或国家65岁老人占总人口的7%即视为进入老龄化社会。我国2000年11月底第五次人口普查，65岁以上老年人口已占总人口的6.96%，标志着我国已进入老年型社会，也是我国经济发展和社会进步的表现和结果。2010年第六次全国人口普查的最新数据显示：65岁及以上人口约为1.19亿人，占总人口8.87%，与2000年第五次全国人口普查相比，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点[1]。而且我国人口老龄化无论增长速度和比重比明显高于世界平均水平（如图一），解决人口老龄化背景下的养老问题刻不容缓。

二、社区养老的内涵和意义

“居家养老是指老年人在家居住，由社会为其提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种社会化养老方式”[2]。西方国家20世50年代首先提出“老年人应当在适宜环境中养老”理论，英国深入研究并尝试推行了这种服务，70年代开始普及。到1980年以后，这种模式的发展日趋成熟，并逐渐在全世界推行开来[3]。社区养老可分为两种模式：在社区内照顾和由社区照顾，两者的区别在于“在社区内照顾”为老人提供的服务对象不仅局限于社区，还包括社会服务机构。

2013年出台的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》承续了2000年《关于加快实现社会福利社会化的意见》社会福利社会化的指导思想，明确提出了建成以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的城乡养老服务体系，确立了居家养老在我国社会养老中的基础地位[4]。社区养老作为其中的关键一环属家庭养老的延伸，社区服务将社区与家庭、社区与社会联结起来，国外一般称为老年人社区照顾。

社区养老服务集物质生活保障、文化娱乐需求和医疗保健、护理等功能于一体，其积极意义在于它既可以减轻家庭照顾者负担，让老年人足不出户就可享受专业化的日常生活服务，又远离陌生化的生活环境，保有原有生活方式和人际关系，享受天伦亲情之乐，防止老年孤独、抑郁等问题的发生，具有心理上的归属感、参与感和认同感，这是家庭养老、机构养老所无法比拟的。上世纪90年代我国上海、苏州等地率先进行试点，经过十多年的探索与实践，社区养老取得较大的成效，也是目前比较符合中国国情和实际的一种养老模式，但与人口老年化加速发展的趋势而言，我国社区养老依然存在较多的问题和不足。

三、社区养老服务的问题与对策

（一）供需矛盾

当前社区养老服务普遍存在公共设施种类少、功能不健全及专业服务人员的匮乏，从而导致服务专业化水平低、收费不合理、供需不平衡等问题，无法满足当下人口急速老龄化背景下老年人对社区养老服务的迫切需求。

解决供需矛盾关键要走社会化、产业化道路，包括服务主客体、资金、队伍和管理等方面。首先需要整合并合理利用既有的软硬件资源，加强完善基础设施建设。坚持以政府主导、社会力量参与发展的多层次、全方位、多样化的社区养老服务模式，通过政策引导充分发挥市场机制作用；其次是加强人才队伍建设，保障服务人员和管理人员的专业化，增加专业化服务项目，为社区养老提供智力支撑，实现可持续发展；再次是建立居家养老的服务网络和老年人信息库。通过服务网络和信息库根据不同老年人的服务内容和要求，解决社区间的衔接协调和供需的不平衡矛盾，同时有效发挥社区养老供给的潜在能力。

（二）资金保障

建立社区自筹、政府扶助和社会投入的立体化资金来源渠道。社区自筹资金主要来源于社区里的接受服务的养老对象，但养老服务作为一项重要的公共产品和民生工程，具有公益性和市场性特征。

为确保社区养老服务的公益性，政府需要适当加大资金的投入力度，完善相关设施建设，配备一定数量的专业服务人员，为符合政策的老人提供购买低偿或有偿的福利性服务。收费标准要控制在一般老年人的承受范围内。建立城市“三无”老人等困难群体养老服务的扶助和补贴制度，为非营利性服务组织提供一定的财政补贴。同时，健全政策法规，引入市场机制，放宽社会资本的准入和管理机制，以税收减免和政策优惠等鼓励引导社会企业、组织等民间资本参与养老事业，还可以通过对企业、行业协会和慈善团体等筹募获得部分资金。

（三）管理机制

西方发达国家发展了相对成熟的法律制度，如英国的“国民医疗保健制度”，日本的《生活保护法》、《老年人福利法》：韩国的《老年长期护理保险法》等。目前我国社区养老服务主要遵循《老年人权益保障法》和《关于加强和改进社区服务工作的意见》等有限的法规，政府需要在社区养老服务中为自己找准位置，既不能大承大揽，过多干预，又要避免职能缺失，放任自流。具体来说，在宏观层面进一步出台相关政策、法律，完善健全社区基本养老制度，保障社区养老的发展的民主性和法制性；又要从资金保障和服务体系两方面为社区养老服务的收费、质量、社会资金和非营利性组织的扶持等提供支撑和统一的规范标准，保证社区关系的有效运作，同时组织监督管理，保证社区养老开展的公平性、合法性。

完善管理机制，加大内、外部监管力度，规范服务人员、义工和志愿者的服务行为，为社区养老服务提供高质量的服务。志愿者服务作为养老服务一支不可或缺的补充力量，队伍建设仍不健全，对权利义务、服务精神、服务活动等内容界定不够清晰，跟风、凑热闹、无序等现象较普遍。

（四）服务水平

目前，社区养老服务人员普遍缺乏专业培训，综合水平偏低。工作内容、对象和劳动强度与收入报酬之间的失衡，难以吸引具有专业技能的老年服务人员参与人才队伍，加之现有人员流失严重，缺乏稳定的专业队伍，难以提供较专业化的服务，仅限于健康体检、娱乐活动等日常生活照料。

1.监督评价

引入第三方评估机构，规范健全机构评估标准、内容和流程等，加强对社区养老的需求和服务质量进行监督和评估，提升社区养老的品质。评估本着整体性、科学性、可实践性和客观性原则，评估指标的设置上力求清晰、简单、操作性强。通过监督评价，逐步提升社区养老服务整体水平、满意度和公信力。

2.人才建设

人才队伍建设是居家养老的保障和关键因素，一方面，建立健全从业人员的资格准入制度和岗前培训、继续教育制度。加大投入“通过逐步建立养老服务人员的职业资格制度，规范养老服务专业岗位的薪资、职称评审及考核制度”[5]，提高从业人员薪酬待遇，借以提升他们的社会地位和职业认同感，吸引并留住现有优秀人才从事到社区服务的工作中来。另一方面，鼓励大专院校增设“社会养老与服务”等相关专业与课程，培养专业化人才，提升行业队伍的整体水平。鼓励大、中学生及单位、个人积极参与社区服务行动。

3.个性化服务

针对不同收入、不同需求、不同层次的老年人提供个性化服务，实现服务项目、服务形式的多样化，为社区老人提供足够的选择空间。

四、社区养老服务的新途径

（一）互助养老

社区互助养老采用“社区主办、互助服务、群众参与、政府支持”的方式[6]。它具有“居住在中心，供养在家庭，生活在社区，照顾在彼此”这样的一些特点，没有专门的管理机构和服务人员，属于社区老人间自发的互助互帮、自我管理和服务的行动。互助养老有助于缓解社会的养老压力，促进养老观念的转变，实现“为老服务”与“用老服务”的融合，还有利于促进社区和谐和团结。尤其对一些赋闲在家的身体健康精力充沛的低龄老年人来说，互助养老发挥他们的余热，激发生活热情。

社区互助养老从天津、杭州等城市最初出现的“老年人互助组”、“老年人互助小分队”，到河北省大力推广并逐渐普及的“互助幸福院”模式，证明其在当下适合我国国情和具有一定的活力和可行性，也为这种模式的实践提供借鉴和宝贵的经验。

（二）医养结合

课题组成员通过对马鞍山、芜湖、合肥三地241名老年人问卷调查显示（图三），老年人社区养老服务需求中“医疗保健”占比41.4%，表现在卫生服务、家庭医生、体检、就医、健康咨询等方面。而调查现状是社区养老中的医疗保健服务供给与需要相脱节，老年人对社区医疗服务普遍缺乏认同感，引入医养结合的模式势在必行。

医养结合的社区养老模式将老有所医和老有所养有机结合起来，较好地解决当前社区养老和医疗各成体系的割裂局面。医养结合首先要发挥和利用好现有的社区医疗资源，将医疗资源与社区养老相融合，也可以与社会养老机构相合作，或直接将老年医院、医疗保健中心办在社区养老机构中，实现社区养老“医养结合”的产业化、人性化服务模式。

参考文献：

[1]2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号），中央政府门户网站 www.gov.cn 2012年04月20日14时40分 ，[EB/OL].http：//www.gov.cn/test/2012-04/20/Content_2118413.htm.

[2][5]钱亚仙.老龄化背景下的社会养老服务体系研究[J].理论探讨，2014（1）.

[3]李川瑜.我国城市居家养老社区服务研究[D].浙江大学，2007.

[4]邓大松，王凯.国外居家养老模式比较及对中国的启示[J].河北师范大学学报（哲学社会科学版），2015（3）.

[6]金华宝.社区互助养老：解决我国城乡养老问题的理性选择[J].东岳论丛，2014（11）.

基金项目：安徽省高校人文社科重点研究项目：人口老龄化背景下社会养老服务体系建设研究（项目编号：SK2016A0915）的阶段性研究成果；安徽省质量工程校企合作实践教育基地（项目编号：2014sjjd037）的阶段性研究成果。