基本农田保护制度应优先于耕地总量动态平衡制度

郭　珍　吴宇哲

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州　310058)



基本农田保护制度应优先于耕地总量动态平衡制度

郭珍吴宇哲

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州310058)

【摘要】耕地是粮食生产的载体，是粮食安全的根本保障，耕地的数量与质量从根本上决定粮食的单产和总量水平。从制度设计上看，耕地总量动态平衡制度侧重于保护耕地数量，是发展性规划，基本农田保护制度重点保护耕地质量，是控制性规划，两种制度是互补的，两者互相配合能有效保护耕地。但在制度执行过程中，耕地总量动态平衡制度一定程度上替代了基本农田保护制度，本应是控制性规划的基本农田保护变成了发展性规划，致使优质耕地不断被侵占，耕地质量没有得到有效保护。要实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，应处理好各项制度之间的关系，将永久基本农田作为耕地保护的核心制度安排，实施严格的控制性规划；永久基本农田之外的基本农田进行分级保护，严格限制转用；同时弱化耕地总量动态平衡在耕地保护制度中的地位，将耕地总量动态平衡制度置于从属地位。

【关键词】耕地数量；耕地质量；发展性规划；控制性规划；永久基本农田

耕地是粮食生产的载体，是粮食安全的根本保障。粮食生产的受制约因素较多，其中耕地是粮食生产能力持续增长的最重要的资源基础，其他因素均要以耕地为载体和作用对象，实施变革方能达到增产的目的，耕地对粮食安全的贡献作用主要体现在耕地的数量多寡和质量优劣，从根本上决定粮食的单产和总量水平[1]。而随着城镇化和工业化的不断推进，城市扩张不断占用优质耕地，耕地保护与城镇化之间的矛盾更显突出。为了保障粮食安全，中国政府实行了最严格的耕地保护制度，并将最严格的耕地保护制度作为一项长期不变的基本国策，要求各地加强土地管理、节约用地、制止乱占耕地行为。目前，中国已形成相对完整的耕地保护体系，归纳起来主要是形成了以《中华人民共和国土地管理法》为主体，基本农田保护制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦制度及其他相关制度的耕地保护体系。在耕地保护制度中，耕地占补平衡制度与土地开发整理复垦制度构成耕地总量动态平衡制度以保护耕地数量与质量，而基本农田保护则重点保护优质耕地。从制度设计来说，各项耕地保护制度有效配合能保护耕地数量与质量，保证耕地生产力，保障国家粮食安全。

但各项耕地保护制度在具体执行过程中角色模糊，存在制度替代。以Yang(2002)、艾建国(2003)、谭永忠(2005)、张效军(2007)、Song(2014)及FENG(2015)为代表的学者研究发现，在耕地保护制度执行过程中，肥沃的、有生产力的耕地被侵占，通过土地开发弥补的耕地贫瘠、生产力低，在一定程度上能实现耕地数量的平衡，但耕地质量平衡难以实现[2]-[7]。在耕地保护制度的执行过程中，以数量保护替代了质量保护，耕地保护制度之间的关系从互补走向替代，造成耕地保护制度的总目标难以实现，这将对粮食安全、生态安全造成威胁。笔者对耕地保护制度中最重要的耕地总量动态平衡制度与基本农田保护制度进行对比分析，对制度执行过程中存在的问题进行研究，为低成本优化耕地保护制度、调整各项耕地保护制度之间的关系提供参考借鉴，使中国耕地保护制度的实施能确保粮食安全又不阻碍城市化进程。

一、数量与质量并举的中国耕地保护制度

1、保护耕地数量的总量动态平衡制度

《中华人民共和国土地管理法》第31条规定，严格控制耕地转为非耕地，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。同时，鼓励地方政府整理复垦土地。通过实施耕地占补平衡制度与土地开发整理复垦制度实现耕地总量动态平衡。为了保障人口高峰期的粮食安全，“18亿亩耕地红线”得到国家的高度重视，“耕地红线”不断被提及，国土资源部门职权得到强化。在耕地总量平衡制度的实施过程中，国土资源部门对耕地能否被占用、如何补充耕地及耕地占补是否实现平衡有审批权，保证耕地数量成为国土资源部门的重要出发点，耕地总量动态平衡制度被至于重要地位，在国土资源系统得到大力贯彻。

耕地总量动态平衡制度实施以来，在保护耕地数量上有一定成效。2000年初中国耕地面积为19.38亿亩，2008年底耕地面积为18.26亿亩，2000-2008年净减少耕地面积1.12亿亩①。2000-2008年间，新增耕地面积0.6亿亩，其中整理耕地占比为12.98%、复垦耕地占比为9.4%、开发耕地占比为39.77%、农业结构调整耕地占比为29.78%。2000-2008年间，补充的耕地主要来源于对未利用地的开发及将林地、草地、园地等调整为耕地。2000-2008年间，耕地面积减少1.72亿亩，其中，建设占用耕地0.28亿亩，占比为16.52%；灾毁耕地0.06亿亩，占比为3.44%；生态退耕0.98亿亩，占比为56.68%；农业结构调整减少耕地0.32亿亩，占比为18.84%。2000-2008年间，生态退耕及农业结构调整是耕地减少的主要原因。2009年底中国耕地面积为20.31亿亩，2013年底耕地面积为20.27亿亩，2009-2013年间，耕地面积减少了0.04亿亩。耕地总量动态平衡制度实施以来，绝大部分年份耕地并没有实现占补平衡，占用的耕地多于补充的耕地，特别是2002年，占用的耕地比补充的耕地多出3806.08万亩，但2006年前生态退耕是耕地减少的主要原因。2006年以前生态退耕是耕地面积减少的主要原因，但随着城镇化水平的推进，建设占用耕地所占比重越来越大，2013年建设占用耕地占耕地减少面积的比重达到82.5%，城镇的扩张日益成为耕地面积减少的主要原因，城镇化与耕地保护的矛盾越来越突出。总的来说，耕地总量动态平衡制度对耕地数量的保护有一定的效果，生态退耕是为了生态安全、粮食安全的需要而减少耕地，大规模的生态退耕结束后，耕地减少量较少，特别是2009-2013年间耕地面积仅减少了0.04亿亩，2013年耕地实现占补平衡外还增加了7.3万亩(见表1)。但城镇化与耕地保护的冲突越来越明显，城镇化占用的耕地一般质量较好，且被占用后难以逆转，这对保护耕地质量提出了更高要求。

表1　中国耕地占补平衡情况

数据来源：《中国国土资源统计年鉴2004-2014》

耕地总量动态平衡制度在耕地质量保护中效果甚微，甚至大大降低了耕地质量。尽管《中华人民共和国土地管理法》对耕地占补平衡作出了原则性规定，要求耕地占补同时实现数量和质量的平衡，但在实际操作过程中，通过调查、测量很容易判别耕地数量上的占补平衡，质量上的平衡与否却不容易判别，因为这种质量平衡有时间差和地区差。由于缺乏统一完善的耕地质量衡量与判断标准，致使耕地质量平衡的可操作性很差，主观随意性大，从而使新增耕地在质量上得不到保证[8]。耕地总量动态平衡更多的是追求耕地数量的平衡，占用耕地与补充耕地质量差异被忽视[9]。虽然中央政府不断细化耕地总量动态平衡制度，如规定“占用水田必须补充水田”、“先补后占”、“占用水田需补充更多比例的旱地”，但由于对耕地质量监测困难，并不能从根本上解决耕地质量平衡问题。从占补平衡的区域分布来看，占用的耕地集中在水热条件好、土壤肥沃、耕地生产能力较高的东南沿海地区，而补充的耕地主要在水热条件不佳或耕地产出能力低的西部省份，平原丘陵以耕地减少为主，山地高原区的耕地则普遍增加，城乡结合部是耕地损失最为集中和剧烈的地区。耕地占用以优质农田为主，而新增耕地质量较差，耕地总体生产能力下降，基于中国长期粮食安全的考虑，这样的占补平衡有害无益[2]。

2、保护耕地质量的基本农田保护制度

《中华人民共和国土地管理法》规定，我国实行基本农田保护制度。按照1999年1月1日实施的《基本农田保护条例》的规定，“基本农田，是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。”基本农田保护制度设立的初衷是为了解决“吃饭”与建设这一对深层次矛盾，切实将优质耕地保护起来，保证人口增长对农产品的需求，以确保粮食安全。基本农田保护制度设立的目的主要有三个：一是通过建立基本农田保护区，永久保留一定数量的耕地，保证世代人口的食物需要，保证经济社会可持续发展。二是通过实施基本农田保护制度，保护作为社会经济珍贵土地资源的优质农田，建设优良农业生态环境。三是通过基本农田的建设，保证集中投资，有效建设现代化的农业商品生产基地，提高农田综合生产能力[10]。基本农田保护制度的重点在于保护优质耕地，提高耕地的综合生产力，主要从质量角度对耕地进行保护。通过划定基本农田保护区保护高质量耕地，国家对基本农田保护区内的耕地进行严格控制。《基本农田保护条例》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上。但考虑到国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目建设的需要，《中华人民共和国土地管理法》与《基本农田保护条例》规定基本农田的征收由国务院批准，经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。

研究表明，我国每公顷耕地粮食生产能力按高、中、低产田划分的产量分别为7680kg、5445kg和2085kg[11]。通过划定基本农田保护区，对优质耕地进行保护，在基本农田保护区内进行集约投入，完善基本农田保护区的农业基础设施，使基本农田能达到高产田的标准或至少达到中产田的标准，这样能提高基本农田的粮食生产能力。在耕地数量既定的情况下，通过划定基本农田保护区，将优质耕地划入保护区进行保护，并进行集约经营能提高单位面积粮食产量，能提供中国人口所需的大部分粮食。但随着城镇化的不断推进，工业、商业及房地产对土地的需求不断增加，城镇周边及道路沿线的优质耕地不断被侵占。全国第二次土地调查显示，短短13年，我国城镇用地增加4178万亩，占用的大多是优质耕地，仅东南沿海五省(市)就减少水田1798万亩，相当于减掉了福建全省的水田面积。此外，现有基本农田尚有少量25度以上坡耕地，一些耕地污染日益严重[12]。全国耕地平均质量等别为9.96等，总体偏低。优等地面积为385.24万公顷，占全国耕地评定总面积的2.9%；高等地面积为3586.22万公顷，占全国耕地评定总面积的26.5%；中等地面积为7149.32万公顷，占全国耕地评定总面积的52.9%；低等地面积为2386.47万公顷，占全国耕地评定总面积的17.7%。中国现有耕地中，优质耕地占比少，劣质耕地占比多，优质耕地并没有通过基本农田保护区得到很好的保护。

从制度设计来说，耕地总量动态平衡制度侧重于保护耕地数量，而基本农田保护制度重点保护耕地质量，两种制度进行配合能有效保护耕地。但通过上述分析发现，虽然通过耕地总量动态平衡制度在一定程度保护了耕地数量，但耕地总量动态平衡与基本农田保护制度并没有有效保护中国耕地的质量，出现这一现象的原因是什么？这需要从耕地总量动态平衡与基本农田保护的空间规划模式进行分析。

二、耕地保护中的双重发展性规划与控制性规划

区域空间规划模式可分为发展性规划模式和控制性规划模式。发展性规划模式就是要把一个区域发展起来，从而安排哪些空间要被开发，设定被开发的类型、强度、时序，如工业园区的开发。控制性规划模式则是规定哪些空间不能被开发，设定其被保护的类型、等级、年限，如永久基本农田划定。

1、双重发展性规划下不能实现耕地质量动态平衡

耕地总量动态平衡是双重发展性规划，国土资源部门是规划的实施者。一方面，市场主体或其他部门因发展需要占用耕地时，必须通过国土资源部门的批准，国土资源部门是耕地的供给者，国土资源部门可以安排哪些空间被开发，设定被开发的类型、强度、时序。国土资源部门作为耕地保护制度的具体实施部门，通过避开基本农田保护区，引导市场主体在建设区或缓冲区进行建设，同时通过市场配置提高建设用地的集约利用程度，可以保护耕地的数量和质量。另一方面，国土资源部门也是耕地的需求者，在耕地被占用之后，国土资源部门必须补充耕地以实现耕地总量动态平衡。国土资源部门利用新增建设用地的土地有偿使用费整理复垦开发耕地，将林地或草地等土地变成耕地。通过双重发展性规划实现耕地占补平衡，保证“18亿亩耕地红线”,为城镇化发展提供空间。

实施耕地总量动态平衡制度保护耕地的前提是优质耕地、高产稳产田严禁占用，通过对废弃土地的整理复垦及在生态安全的情况下开发土地以补充耕地，同时通过市场引导建设用地的集约利用，在这一提前下，经济发展所需耕地能得到满足，通过对优质耕地的保护实现粮食安全目标。但在耕地总量动态平衡制度的实施过程中，出现了异化。分税制改革后，国有建设用地的市场价值开始凸显，土地财政成为地方政府收入的主要来源[13]，因此各级地方政府均热衷于用扩张城镇面积的方式推动城市化[14]，对于中国大多数省份而言，不是为了发展进行土地开发，而是通过农地非农化发展经济。因此，耕地资源被大量占用，特别是城镇周边的优质耕地被大量占用。与此同时，从制度层面看，现行的土地管理制度也无法有效地实现土地的集约使用[15]。在城市蔓延、城市建设用地低效利用的情况下，地方政府通过耕地总量平衡制度为城镇化的扩张提供大量优质耕地，通过土地开发补充劣质耕地，地方政府利用双重发展性规划，既能获得大量财政收入，又能实现上级政府对耕地保有量的规定。而国土资源部门在耕地总量动态平衡中拥有审批权，在政府各部门中处于支配地位，因此，国土资源部门与地方政府都将耕地总量动态平衡制度放在最重要的地位。耕地总量动态平衡制度的地位超过了基本农田保护制度，只要地方政府能通过国务院的审批，那么基本农田保护制度将被耕地总量平衡制度彻底取代。耕地数量保护的程度远远超过耕地质量保护的程度。

只重视耕地数量的保护而忽视耕地质量的保护对国家粮食安全及生态安全有不利影响。由于人口与耕地在空间分布上高度相关，损失的耕地，尤其是非农建设占用的耕地，主要是优质的农田，这些耕地往往含有很高的物化资本。因为占用的耕地一般都是高产稳产田，又没有一对一的对补充耕地与被占耕地的质量进行评价，补充耕地的质量难以达到被占用耕地的质量。而通过补充更多低质量的耕地弥补损失耕地的生产力在生态及经济上可行性较小。大多数后备土地资源的质量差，造成一般补充耕地的质量不如被占耕地的质量，如果通过开垦较多的质量差的耕地来折抵被占用的质量好的耕地，虽然可能达到生产力上的平衡，但是，由于质量差的后备土地资源一般分布在干旱、半干旱地区、山区和地势低洼地区，开垦后容易引起水土流失、沙化、盐渍化等土地退化现象，很可能造成负面效应，引发生态环境问题[16]。

补充低质量耕地以弥补占用高质量耕地在粮食生产上的损失在经济上可行性小。补充的耕地需要农业生产者进行耕种才能提高粮食总产量，如果补充完后耕地闲置，那么对粮食安全与生态安全都不利。农业生产者是理性的经济人，是否选择耕种的影响因素多。随着农村剩余劳动力的不断转移，农村多为“386199”，中国已经由大规模开荒的年代变成农村青年劳动力短缺的时代，在农村青壮年劳动力缺乏的情况下，生产能力高的耕地会种植，生产能力低的耕地则被抛荒。虽然近年来，国家鼓励农地流转，但农地流转的都为优质耕地，低质量的耕地无人愿意耕种。一方面，谁来养活中国的难题使中央政府重视保护耕地，实行耕地总量动态平衡制度；另一方面，谁来种地也成为中央政府保障粮食安全需要考虑的问题。耕地总量动态平衡，将经济上不可行的土地整理成耕地，这种耕地生产力低，在农村青壮年劳动力缺乏的情况下，没有人愿意耕种，不能转变为现实的生产力。通过耕地总量平衡弥补的耕地，只是从数量上弥补了建设占用耕地。地方政府利用耕地总量动态平衡制度占用优质耕地补充劣质耕地不利于粮食安全、生态安全。耕地总量动态平衡是双重发展性规划，耕地数量动态平衡有实现的可能，但耕地质量平衡难以实现，最终会导致耕地生产力下降，不利于粮食安全与生态安全。

图1　双重发展性规划不能实现耕地质量动态平衡

2、控制性规划下基本农田保护失效

基本农田保护规划是控制性规划，通过划定基本农田保护区对优质耕地进行保护，在基本农田保护区内不能进行开发或严格限制开发，通过保护高质量的耕地实现国家粮食安全。基本农田保护区的划定是从上到下的过程，中央政府确定全国基本农田保护指标，然后将全国性指标分解下达到各省，省级政府确定省级基本农田保护指标，将省级指标分解下达到各市，根据行政等级依次下达分解任务，最后确定村级基本农田保护指标，将基本农田保护指标落实到地块。从制度设计来看，基本农田保护制度通过行政手段的方式将基本农田保护任务下达到各责任主体，进行层层控制，其制度实施效果应该能得到有效保证，优质耕地能得到有效保护。

但在基本农田保护制度实施的过程中，保护优质耕地的目标实现程度低。首先，在基本农田保护区的划定时，中央政府及省级政府只下达了基本农田的数量指标。在耕地质量方面，上级政府与地方政府存在信息不对称，导致地方政府在基本农田的划定时“划坏不划好，划远不划近”，这样地方政府能将城镇周边、交通沿线的优质耕地用于建设获得高额土地财政及税收。目前有2.46亿亩质量等别较低的基本农田，有1.2亿亩优高等别的耕地尚未划为基本农田，一些地方基本农田中还存在林地、草地、未利用地甚至建设用地，“划劣不划优”较为严重。一些城市规划建设用地预留空间过大，与优质耕地高度重叠，大中城市周边还有不少优质耕地未划为基本农田，城市发展快速吞噬优质耕地现象比较突出[12]。其次，基本农田保护指标并不是一成不变的，下级政府可以根据经济发展的需要向上级政府反馈本级基本农田情况，在达到中央政府基本农田占耕地面积80%的要求下，只要实现耕地总量动态平衡就可以通过扣减基本农田的方法将基本农田用于建设。在这种情况下，地方政府可以将城镇周边、交通沿线的优质耕地从基本农田中扣减掉。第三，当地方政府因城镇扩张占用的基本农田超过中央政府最低要求时，地方政府会向国土资源部争取指标，通过不断与国土资源部的沟通，通过向发展改革委等部门表明占用一定数量的基本农田能实现GDP的快速增长、拉动就业等方式向上争取建设用地占用基本农田的指标。在各个部门进行博弈下，国土资源部会批准占用一部分基本农田，但规定地方政府必须补充相等数量与质量的基本农田，这又回到了耕地总量动态平衡制度，在前文分析过耕地总量动态平衡制度难以实现耕地质量的平衡，因此，优质耕地被侵占，补充的还是劣质耕地。

在基本农田保护上，中央政府与地方政府的利益并不完全相同，中央政府为了保障粮食安全、生态安全、社会安全，特别重视保护基本农田，但地方政府有自己的利益诉求，地方政府从耕地非农化中能获得土地财政、税收。在这一情况下，由于耕地保护制度多，地方政府从中选择有利于自己的制度安排，地方政府选择对于自己来说成本低的制度执行。地方政府利用耕地保护制度的弹性空间，利用耕地占补平衡制度占用基本农田，通过修改规划，将基本农田指标从规划中扣减或将质量较差、离城镇较远的耕地划入基本农田，而将城镇周边、质量高的耕地划出基本农田保护区，地方政府通过制度替代或通过修改土地利用规划的方法将占用基本农田的行为合法化，这样，通过耕地非农化，地方政府既能获得土地财政和税收，又不会触犯中央政府耕地保护的底线。这异化了基本农田保护制度，导致基本农田不断被侵占，基本农田建设长期滞后，基本农田保护制度没有得到很好的执行。

双重发展性规划下，耕地总量动态平衡制度不能实现耕地质量平衡，甚至以破坏生态环境为代价以实现耕地数量平衡。而在基本农田保护制度的实施过程中，耕地总量动态平衡制度一定程度上替代了基本农田保护制度，使得优质耕地也没有得到有效保护。基本农田保护本应是控制性规划，但具体实施时，控制性大大减弱，其规划的效果差，基本农田保护也变成了发展性规划。作为耕地保护制度主要组成的耕地总量动态平衡与基本农田保护制度在执行过程中并不能实现中央政府对耕地数量与质量进行双重保护的目标。

三、中国耕地保护制度的优化

1、调整耕地保护制度之间的关系

在耕地保护制度实施过程中，利益相关主体从自身利益出发选择某一项耕地保护制度重点实施，用这项耕地保护制度替代其他耕地保护制度，如将耕地总量动态平衡制度置于耕地保护制度的核心地位，其他耕地保护制度可以通过耕地总量动态平衡制度进行调整，这与耕地保护制度的初衷是相违背的，不利于保护耕地质量，是以牺牲质量换取数量上的平衡，对粮食安全与生态安全是不利的。耕地保护制度的目标在制度实施中被替换，需要重新调整耕地总量动态平衡与基本农田保护制度的关系。

基本农田是一国耕地的精华，是粮食的主要来源，必须对基本农田进行严格保护。基本农田保护是控制性规划，即在基本农田保护区内不能进行开发或者对开发进行严格的限制，以保护优质耕地，确保国家粮食安全。耕地总量动态平衡更强调事后对耕地数量的补充，是耕地被占用之后怎样补充耕地的制度安排，在城镇化扩张占用耕地，因发展占用耕地后，对其他土地进行整理、复垦、开发以确保耕地总量不减少的制度。耕地总量动态平衡制度是发展性规划，在经济发展占用耕地之后，通过对其他土地的整理、复垦、开发补充耕地，这样既能保证经济发展、城镇化建设的土地需求，又能保护耕地数量，实现经济发展与耕地保护的协调。基本农田保护制度与耕地总量动态平衡制度的关系应是基本农田保护制度在耕地总量动态平衡制度之前实施，即在基本农田保护区外进行城镇建设，城市化进程所需土地在基本农田保护区外得到满足，然后实施耕地总量动态平衡制度，通过土地整理复垦开发补充耕地。基本农田保护实施严格的控制性规划，耕地总量动态平衡实施发展性规划,将基本农田保护制度作为最核心的制度安排以切实保护优质耕地，而耕地总量动态平衡则保护耕地数量，使耕地总量动态平衡与基本农田保护真正实现互补，这样的耕地保护制度既有利于保障国家粮食安全，又不会阻碍城市化进程。

2、划定永久基本农田，减少制度优化成本

由于每一种制度安排本身就是一种“公共物品”，所以特定治理制度的形成不仅需要投入时间和才能，可能还需要其他物质资源。一般来说，与其创造一个新的治理制度，还不如对一个已经存在的制度进行适应或者利用。所以制度空间非常重要，当新的制度安排是困难的情况下(常常如此)，对原有的制度工具进行适用可以有效降低新制度安排出现的时滞，在“路径依赖”存在的条件下，对原有制度实践进行适用更为重要[17]。在耕地保护制度优化中，也可以在现有制度的基础上进行制度优化，减少制度优化的实施阻力与成本。原有的基本农田保护制度被耕地总量动态平衡制度替代的操作空间大，优化耕地保护制度应遏制制度替代的操作空间。在耕地保护制度的优化中，可以划定永久基本农田，将永久基本农田作为核心制度安排，国土资源部也不能动，使永久基本农田保护成为最严格的控制性规划，保护好优质耕地。划定永久基本农田后，耕地总量动态平衡与基本农田保护制度的关系将由替代转向制度设计时的互补，基本农田保护区实施严格的控制性规划以保护耕地质量，耕地总量动态平衡制度实施发展性规划以保护耕地数量。

永久基本农田是在基本农田的基础上进行划定的，相比全新的制度，划定永久基本农田可以利用现有资源，能降低制度实施的成本与阻力。通过划定永久基本农田，地方政府没有将耕地总量动态平衡制度替代基本农田保护制度的空间，永久基本农田将成为最严格的控制性规划，真正保护好优质耕地，实现粮食安全的目标。但在划定永久基本农田的过程中，中央政府应做好监督工作，确保地方政府切实将优质耕地划入永久基本农田保护区[18]。划定永久基本农田后，对永久基本农田进行集约投入，使永久基本农田成为集中连片、旱涝保收、稳产高产、生态友好的高标准农田，这样中国粮食安全就有了切实保障。永久基本农田之外的基本农田进行分级保护，严格限制转用。弱化耕地总量动态平衡在耕地保护制度中的地位，运用监督与激励机制使地方政府能实现耕地数量上的基本平衡。中央政府将建设用地耕地补偿费用中更大部分的比例收归中央，在地方政府整理复垦耕地较多，建设用地集约使用，能基本实现耕地总量动态平衡时，通过返还建设用地有偿使用费的形式鼓励地方政府实现耕地总量动态平衡[19]。当然，返还建设用地有偿使用费的前提是补充的耕地不能破坏生态环境。

3、划定永久基本农田，使制度从“替代”转向“互补”

各项耕地保护制度在设计时是互补的关系，耕地总量动态平衡制度侧重于保护耕地数量，基本农田保护制度侧重于保护耕地质量，能实现耕地数量与质量的双重保护。但在制度执行时，耕地总量动态平衡制度与基本农田保护制度之间的关系是替代的，耕地总量动态平衡制度替代了基本农田保护制度，以耕地数量保护替代了质量保护。要实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，需理顺各项耕地保护制度之间的关系。将耕地总量动态平衡制度作为核心制度安排，那么在制度执行过程中，耕地质量与生态环境难以实现有效保护，将出现以牺牲质量与生态环境以保证数量平衡的情况，这对粮食安全与生态安全都是不利的。而将基本农田保护作为核心制度安排，通过制度改进，划定永久基本农田，对永久基本农田实施最严格的控制性规划，可以杜绝地方政府在制度执行中的异化行为，能切实保护一定数量的高质量的耕地。将永久基本农田作为耕地保护的核心制度，实施严格的控制性规划，将永久基本农田之外的基本农田保护制度作为主要组成制度，同时弱化耕地总量动态平衡在耕地保护制度中的地位，这样既能运用控制性规划保护好优质耕地，又能为经济发展提供用地空间，激励地方政府集约利用土地，在切实保护好优质耕地时实现耕地数量平衡，这对粮食安全、生态安全都是较好的制度安排。需要指出的是，笔者并不否定耕地总量动态平衡制度在保护耕地数量上的作用，但为了实现耕地数量、质量与生态“三位一体”保护，需调整现有制度之间的关系，通过划定永久基本农田保护好优质耕地，而在永久基本农田之外，通过耕地总量动态平衡制度保护耕地数量。

在接下来的耕地保护制度研究中，可以对需要多少永久基本农田、怎样划定永久基本农田进行深入研究。永久基本农田应是耕地中生产力最高、农业生产者最愿意耕种的优质耕地。中央政府应运用最先进的方法对地方政府划定的永久基本农田的质量进行评价，以确保最优质的耕地能得到最有效的保护。国土资源部与农业部下发的《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》中明确要求在已有工作基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，这是对怎样划定永久基本农田的有效的制度安排，但永久基本农田的划定还需要更深入的研究。永久基本农田划定后，怎样提升永久基本农田的地力及生产力对粮食安全也是一个重要的议题，不是划定好永久基本农田后就能一劳永逸的，永久基本农田的管护对永久基本农田的粮食生产能力有重要影响。

【注释】

① 2009年耕地面积比2008年多出2.95亿亩，这是由于2009年数据是第二次全国土地调查的数据，由于调查标准、技术方法的改进和农村税费政策调整等因素影响，第二次全国土地调查数据更加全面、客观、准确。2008年之前与之后的数据不具可比性，多出的耕地并不是耕地总量动态平衡制度实施的效果。因此，以2008年为分界线，分析两个阶段中国耕地面积的变化。另外，2009年耕地占补数据缺失。

【参考文献】

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(编辑：余华；校对：蔡玲)

Basic Farmland Protection System should be Priority in Dynamic Balance System of Total Arable Land

GUO ZhenWU Yu-zhe

(SchoolofPublicAffairs,ZhejiangUniversity,HangzhouZhejiang310058)

Abstract:Cultivated land is the carrier of grain production and the important guarantee of food security in China. The quantity and quality of cultivated land are closely related to national food security. From the system design point of view，dynamic balance system focuses on protecting the quantity of cultivated land and prime farmland zoning focuses on protecting the quality of cultivated land. Dynamic balance system belongs to the plan pattern of development and prime farmland zoning belongs to the plan pattern of control. The two complement each other can effectively protect the cultivated land. However, to a certain extent, prime farmland zoning has been replaced by dynamic balance system and prime farmland zoning has transformed into plan pattern of development in the implementation process, which leaded to high quality of cultivated land occupied and the quality of cultivated land has not been effectively protected. In order to protect the quantity, quality and ecosystem of cultivated land, we should deal with the relationship between the systems, such as arranging permanent prime farmland as the core institutional arrangements for cultivated land protection, practicing a system of grade protection on prime farmland to strictly limit prime farmland to construction land and weakening dynamic balance system.

Key words:the quantity of cultivated land; the quality of cultivated land; plan pattern of development; plan pattern of control; permanent prime farmland

DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2016.02.007

·收稿日期：2016-02-02

基金项目：国家自然科学基金项目“主体功能区战略引导下的城市增长边界管理策略差异响应研究”(项目编号：71373231)

作者简介：郭珍(1987-)，女，湖南冷水江人，管理学博士，浙江大学公共管理学院在站博士后，助理研究员，研究方向：耕地保护；吴宇哲(1970-)，男，浙江乐清人，农学博士，浙江大学公共管理学院教授，博士研究生导师，研究方向：土地利用与规划、城市与区域发展(通讯作者)

【中图分类号】F323.211；TU984

【文献标识码】A

【文章编号】2095-1361(2016)02-0054-09