减税的三个问题

陈金保

“结构性减税”强调的就是要“有减有增”，大的趋势我把它概括为三点：企业减税，个人增税；投资减税，消费增税；减间接税，增直接税。

5月1日起，营业税改征增值税试点全面推开，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业纳入试点范围。按照要求，营改增后要“确保所有行业不增负”。此举被媒体称为中国政府有史以来“最大诚意”的减税计划。可能大家要问，不就是减点税吗，为什么要给予如此之高的赞誉呢？笔者以为，有必要说说减税的三个问题。

为什么减税？

从2004年开始，我国新一轮的税制改革就把“减税”提上了议程，比如取消农业税、把生产型增值税改为消费型增值税、连续提高个税起征点等等，特别是2008年的中央经济工作会议还首次提出了“结构性减税”的新概念，并将之视为中国优化税制结构、服务于经济发展方式转变的重大战略。

对于“结构性减税”，大家通常的理解是，其内涵包括两个层面：首先是强调“减税”，虽然有“减”有“增”，但落脚点在“减”，一定要从总量上削减税负水平；然后才是强调税制的“结构性调整”，即有些行业要减税，有些行业要增税，有些人群要减税，有些人群要增税。

但现实情况呢？2004年，全国税收收入是2.41万亿（扣减出口退税），2015年上升至11.06万亿；2004年的宏观税负（税收收入/GDP）为15.0%，2015年这一比例上升至16.3%，税收收入的增长速度一直高于GDP的增长速度。也就是说，虽实现了“有增有减”，但“减”的少，“增”的多。“减税”政策实施了十多年，但不管是税收总额，还是宏观税负水平反而都有了较大幅度的上升，这显然与“结构性减税”的本意不符。

“不减反增”“越喊越增”，最直接的原因就是减税和减支是硬币的两面，减税必先减支。政府支出减不下来，全面减税自然无从谈起！当然，政府支出越来越大也有其客观原因，比如经济建设的需要、公共基础设施建设的需要、老百姓日益增长的公共福利的需要等等。

但是，时至今日，中国经济面临前所未有的困难，这倒逼政府下定决心真正减税，不管政府愿意不愿意，光喊口号肯定是不行了。因为政府一方面需要顺应民心、关注民生，另一方面也确实需要给转型中的企业扶一把，帮助企业渡过暂时难关。

最可资借鉴的案例就是美国的供给侧革命。为应对经济“滞涨”困境，美国总统里根上台后，先后于1981年和1986年出台了旨在大幅减税的经济复兴税法和系列税收改革法案。1988年上台的布什政府也沿袭了里根的减税政策。结果表明，这一政策取得了巨大的成功。从1983年开始，美国出现了连续92个月、平均4%的增长。

2015年开始，中国提出“供给侧改革”，虽然“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”哪一项也不能少，但哪一项也不如“直接减税”来得实在，哪一项也不如“直接减税”这样能博得如此民心。

从哪里减税？

下定减税决心之后，就该琢磨如何减税了。

目前来看，最大的减税效应来自于“营改增”。其实，“营改增”税制改革的初衷不是为了减税，而是为了打通了连接二、三产业的增值税抵扣链条，解决多环节经营活动带来的重复征税问题，这样有利于促进中国产业的分工协作，也有利于服务业发展和制造业转型升级。只是“营改增”的试点和扩围正好与中国经济的下行和转轨周期叠加，由此让“营改增”被赋予了更多的政策内涵。

据国家税务总局统计数据显示，至2015年年底，全国实现“营改增”纳税人592万户，累计实现减税6412亿，其中因营业税改成增值税减税3133亿，原有增值税纳税人增加抵扣减税3279亿。也就是说，服务业企业本身减税与打通增值税抵扣链条减税规模大致相当。

据测算，今年的“营改增”全覆盖将涉及企业1000万户，新纳入“营改增”的金融业、房地产、建筑业和生活服务业等行业减税规模或接近4000亿元，已纳入“营改增”的行业减税规模估计有2000亿元，合计计算，2016年“营改增”减税总规模接近6000亿元。6000亿元的减税额，相当于2015年全国总税收收入的5.4%，减税力度还是蛮大的，这也是“营改增”收官战从去年延迟至今年的主要原因，因为财政收入增速下滑太大，政府受不了。

第二个减税来自于小微企业。一方面是为了“放水养鱼”，为未来涵养更多税源；另一方面也是为了支持“大众创业、万众创新”，激发市场活力。现有的政策主要有两个：一是月营业额低于3万元的小微企业，免缴营业税和增值税；二是年应纳税所得额少于30万元的小微企业，所得税税率由25%调减至10%。

据国家税务总局测算，小微企业税收优惠政策惠及包括个体工商户在内的小微企业超过3000万户，2015年的减免税额约1000亿。

第三个减税来自于对研发和创新投入的支持政策。比如扩大研发费用加计扣除范围，提高高新技术企业职工教育经费税前扣除标准，对所有行业新购进的用于研发的仪器和设备以及对生物药品制造、运输设备制造、计算机通信等六大行业新购进的固定资产实行加速折旧政策等等。虽然这方面的减税没有官方公布的数据，但据相关机构测算，这部分的减税额一年大约为500亿元。

减税之后怎么办？

对老百姓而言，当然希望减税越多越好，但对政府而言，一定要考虑减税对财政支出带来的压力。政府的应对措施主要有三个：一是有减税也要有增税，二是严控行政支出，三是扩大财政赤字。

“结构性减税”强调的就是要“有减有增”，大的趋势我把它概括为三点：企业减税，个人增税；投资减税，消费增税；减间接税，增直接税。这既符合发达国家的以往经验，也有利于中国税制结构的整体转变。具体计算一下，成品油消费税上调一年增税约1500亿，香烟消费税上调一年增税约500亿，资源税改革一年增税200亿，加强股权转让和非货币性资产出资管理一年增税500亿。上述的减税和增税相抵，由于政策原因一年大约净减税4800亿。

当然，减税只是当前阶段性的救市性举措。因为对于财税改革，十八大的定调是“稳定税负”和“建立现代财政制度”。在七项具体改革举措中，除了“推进增值税改革，适当简化税率”这一条外，其他六项都是增税举措。比如开征房产税、逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制、开征环境税、清理税收优惠政策等等，只是这些政策的推出和落实得有一个过程。

当前4800亿的税收缺口就得靠严控行政支出和扩大财政赤字来弥补了。落实中央八项规定和公车改革是压缩“三公支出”的重要举措。当然，正如美国的供给侧革命一样，减税对中国而言，一样会带来暂时的财政赤字增加，但应对的办法还是有的。今年新增财政赤字5000亿元，一方面是为 “营改增”全覆盖创造条件，另一方面也是为“经济运行保持在合理区间”准备弹药。

不过，从长远来看，减税只能作为中国经济调控的中短期救急政策，等经济转型成功，企业活力恢复后，逐步增税仍是早晚的事。