新一轮集体林权改革经济成效评价的研究进展与未来展望

郭　斌

(西南政法大学 管理学院，重庆　401120)

新一轮集体林权改革经济成效评价的研究进展与未来展望

郭斌

(西南政法大学 管理学院，重庆401120)

摘要：整理近10多年来我国新一轮集体林权改革经济成效评价方面的文献后发现，虽然主流意见对林权改革的经济成效持肯定态度，但是林权改革成效具有明显的区域性差异，却并未引起学界足够重视。鉴于已有文献在数据、方法等方面存有诸多不足，未来进行长时期、多类型样本、从制度设计到执行全程、效率与公平兼顾、经济社会影响与生态环境影响综合评价，并采用规范的定性研究与严谨的计量方法相结合，将配套政策的绩效也纳入林权改革成效的效果评价体系中，研究视角自上而下与自下而上相结合的实证研究，是科学评价林权改革成效及探明制度完善之路的正确方向。

关键词：集体林权;制度改革；经济成效评价

一、引言

2003年、2004年在福建、江西等地掀起的新一轮集体林产权制度改革(以下简称“集体林权改革”、“林权改革”或“林改”)，被认为是继家庭联产承包责任制之后的又一次重大变革，必将提高林农生产积极性、推动生产力发展。目前，新一轮林权改革实践已逾10年，改革的成效到底如何，有没有实现改革的预期目标，已成为人们关注的焦点。2008年7月，中共中央、国务院发布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，由此，我国集体林权改革进入了深化阶段。尽管如此，林权制度安排仍处于不完备的状态，因此，党的十八届三中全会提出要进一步“完善集体林权制度改革”。在这样的背景下，迫切地需要对这8年来全面推进林权改革的成效进行评价并总结经验、找寻完善之路。

事实上，自我国新一轮集体林权改革实践伊始，改革的成效问题就一直被学者、决策者、林业工作者们普遍关注。本文拟回顾新一轮集体林权改革成效方面的国内外文献，力求呈现相关研究的全貌及最新进展，并总结已有研究中存在的不足之处，希望对今后正确评价林权改革的经济成效提供重要的借鉴意义。

二、集体林权改革经济成效评价国内外研究概述

(一)国外学界对中国林权改革经济成效评价的研究

1.国外学界对中国早期(20世纪八九十年代)林权改革成效评价的研究

中国的林权制度变革及发展有着特殊的历史背景和基本前提。国外学者对中国林权改革的研究不多，关于新一轮集体林权改革效果评价的文献则更少。他们在介绍中国集体林权改革背景及制度演变的基础上，主要分析了早期集体林权改革的制度绩效及影响因素。Song Yajie等人认为，林业家庭股份合作模式有利于调动林农的生产积极性，提高林业生产力[1]。Horst等也认为，中国林业家庭经营模式有益于林业经济增长与环境改善双重目标的实现[2]。但是，由于林权改革政策不稳定(频繁变动)及一些不合理的制度安排，林权改革的效果受到了严重的影响。例如，林业政策或产权不稳定是影响用材林发展的重要原因之一[3]，而采伐限额许可、税费负担以及价格管控等制度约束，降低了早期林权改革的效果[4]。在中国南方地区，由于林业市场管控、价格扭曲和产权不稳定，林业生产激励不足，木材生产数量减少，无法满足扩大的木材市场需求[5]。南方林权改革对林地增加有一定的积极影响，但受制于采伐限制等制度约束，林权改革对木材采伐量并没有产生积极效果；而集体林权制度变迁所导致的不确定性，显著地影响了农民造林与森林经营的积极性[6]。林权改革本身对农户增收可能并无什么效果，农户收入增长主要受制于诸如社会、文化、经济、生态环境等外部因素的约束[7]。

综上，国外学者围绕中国早期林权改革的研究表明，产权不明确、政策不稳定以及一些制度安排不合理，最终制约了林权改革的效果。这些重要的经验认知，在后来的新一轮林权改革实践中得到了重视。新一轮林权改革在政策及实践方面，均体现了进一步明晰产权、稳定产权的价值取向。

2.国外学界对中国新一轮集体“林改”成效评价的研究

国外关于中国新一轮“林改”的文献较少，部分学者分析了“林改”的初步成效。基于2006-2007年在福建等8个省区的调查数据分析表明，“林改”后，农户林业收入有所增加[8]，林业生产投资增加[9]，“林改”仅对实施当年的造林面积有显著的正影响[10]。Chen 和Innes基于福建永安和江西铜鼓的案例研究也发现，新一轮“林改”有效地促进了农民增收[11]。有学者对农户林业投资的影响因素进行了分析[12-13]。这些研究表明，金融信贷及技术支持、适度减少砍伐限制有助于农户增加林业投资；林业产品较高的价格，对林业生产投资会有正向激励；农户非农收入越多，劳动力机会成本越高，进行林业投资会越少。一些学者介绍了中国的“林改”,指出在主体改革后要加快配套改革、改善政策环境、调整措施等，实现资源增长、生态良好、林农增收、林区和谐[14-15]。但是，仍鲜见对政策措施是否得当、未来应具体推动哪些重要举措以及如何推动而进行深入、系统的研究[16]。此外，有学者提到了“林改”后生态环境的变化[17]，以及“林改”后有无生态补偿对大熊猫存活数量的影响[18]。总体而言，国外相关文献多以定性分析为主，仍缺乏实证分析；以经济成效分析见多，生态及社会成效评价较少；实证研究的数据采集时间基本上都在6年以前，其主要是对新一轮“林改”实施初期的成效进行了评价，未能反映最新情况。

当然，国外学界的研究表明，新一轮林权改革实践中依然存在着种种问题，这些问题既有历史遗留下来的，也有新出现的矛盾。林权改革成效可能需要更长一些时间才能表现出来，它取决于制度环境以及主体改革本身不断契合的程度。然而，如何跟进评价新一轮集体林权改革的效果，并探索出一条水土相宜的政策完善路径，仍旧是一项重要的研究课题。让人欣慰的是，国内的学者在这方面做了大量的调查研究工作，弥补了国外文献的不足。

(二)国内学界对中国新一轮林权改革经济成效评价的研究

对新一轮集体林权改革的经济成效进行评价，首先要回答评价目标是什么的问题。从制度设计来看，新一轮集体林权改革，作为中国农村经济体制改革的延续，制度设计之初就被赋予了增加林农收入、促进森林资源增长及改善生态环境的使命。因此，农户收入和森林资源的经营情况被认为是新一轮林权改革成效评价的核心。制度设计的目标，即为增加农民收入、提高用材林的生长量进而增加林木蓄积量[19]。因此，林权改革经济成效评价的目标，至少应包括林业生产和林农增收两大方面。

一些具有社会学、法学等研究背景的学者在讨论林权改革时，主要是从产权的角度，围绕着林权的含义、林权改革的必要性(或动因)，林权改革过程是否公平(产权是否完整与稳定)以及如何进一步完善相应的法律制度等方面切入。诺思认为，产权作为一种社会工具，在影响人的行为决定、资源配置和经济绩效的制度变量中，其功能无疑是极其重要的[20]。在集体林权改革前，我国的集体林地产权制度始终存在产权模糊、产权不稳、产权残缺、产权分散等诸多问题，而产权不完整必然导致劳动监督成本过高和劳动激励过低的问题[21]。产权的不完整严重制约着集体林业生产力的解放与发展[22-23]。国内外的相关研究均表明，森林产权的清晰界定对森林资源的开发和使用是非常关键的，而产权的稳定不仅会影响林业的发展，还会导致森林产权的制度变迁。我国实施新一轮集体林权改革的初衷，就是希望通过稳定林权来调动林农的积极性，促进林业生产及农民增收。从具体文献来看，人们主要倾向于从林农收入变化的角度进行评价。这样做的理由主要有二点：其一，集体林权改革的本质被认为是对林业生产关系的调整，是林业经济利益主体之间利益分配格局的调整，而这种调整是否有利于林农就业和收入增加，应该是林权改革的目标或衡量林权改革成功与否的标准之一[24]；其二，从量化的角度考虑，采用收入指标更容易进行测度，其量化的结果也更为直观。沿着文献的既有逻辑，还有研究者指出，集体林权改革经济成效评价问题主要从以下四个方面展开：

1.新一轮林权改革对林业生产的影响

新一轮集体林权改革对林业生产的成效主要集中在四个方面：(1)林权改革对农户造林行为及其生产投资的影响。学者们主要基于福建、江西等试点省份的调查研究发现，新一轮林权改革后农户林业生产积极性提高，农户造林投入增加、造林面积增长[25]。刘珉基于河南的实证研究也发现，林权改革对增强农户种植林木的意愿有显著的促进作用[26]。林权改革通过确权、发放林权证和家庭经营方式，极大地促进了用材林的规模扩大和增加了林地的投资[27]，林农发展经济林、林下经济等生产积极性提高[28]。不过，有学者指出，集体林产权制度改革只为林农投入提供了一个前提条件——良好的产权环境而已[29]。银小柯基于福建省漳平市、永安市、政和县、仙游县、永定县和长泰县6个地区的调查数据研究也指出，产权明晰是林业投入的必要而非充分条件；即便是产权稳定，但如果配套的林木林地流转、抵押市场不完善，林农也会缺乏投资积极性[30]。因此，仅仅依据时间变量(林权改革前后指标的简单相比)就认为林权改革促进了林业生产便显得有些武断了。(2)对林业资源蓄积量的影响。2007年国家林业局新闻办公室以官方的身份宣称，新一轮林权改革后，劳动力、资金、技术和市场等要素向林地聚集，从而促进了森林资源增长[31]。该论断获得了陈珂等学者经验研究结论的支持[32]。(3)林权改革对林种选择的影响。李娅等基于江西的经验调查表明，新一轮林权改革后，经济林得到了很好的发展[33]。(4)林权改革对林业规模化生产、木材供给的影响。研究表明，林权改革客观上促进了林地(林木)的流转以及规模经营。林权改革赋予了林农稳定的林地经营权和收益权，显著地增加了木材砍伐量，进而对林木供给起到了积极的作用[34]。张英的实证研究也得出了相同的结论[35]。

不过，也有学者对林权改革制度本身提出了质疑或思考。由于自然地理和气候的差异,森林资产受到自然因素的强烈影响，其收益量存在较大的差异,森林资产具有区域性特征。集体林区人多地少、农林镶嵌，加上产权的路径依赖和社区文化差异，林地、森林若被细分成较小的单位，就会呈现出片断化特征，这限制了森林的相对完整性和规模性[36]。新一轮林权改革后，林地的细碎化程度加剧了，农户林地的细碎化程度越高，林农生产投入的积极性就会越低，林地产出也呈现比较明显的下降趋势[37]。集体林权改革显著增加了木材和竹材的采伐量，但是农户倾向于在产权明确的林地上进行采伐。家庭经营林业的方式，不利于木材供给的增加，因此，应通过林地流转来实现林地适度规模化经营[38]。

2.新一轮林权改革对林农收入的影响

林农收入增长问题一直被政府部门、多数学者作为林权改革经济成效评价的主要方面及关注焦点。大量的经验研究主要通过比较改革前后农户收入指标的变化，进而得出林权改革是否促进林农林业收入增长、是否实现“农户增收”等改革目标之类的结论。例如，李炳坤、叶兴庆基于对福建等率先进行林权改革省份的经验调查，声称林权改革促进了农户收入增长[39]。根据2012年国家林业局新闻办发布的消息，新一轮集体林权改革涉及1.5亿户近6亿农民，林权改革已是增加农民收入、促进扶贫开发的重要途径[40]。

不少学者基于福建、江西等南方省份的经验研究支持了政府的判断：新一轮林权改革促进了农户林业项目收入的增加[41-42]。然而，朱东亮、肖佳研究指出，林农收入的增加，并不能完全归功于林权改革本身所形成的激励机制，林木市场整体复苏、林权经营者所获得的经营性收入等发挥了更重要的作用[43]。孙雨葭、刘晓萍基于江西的实证研究也发现，农民收入的增长主要来自林产品价格的上升、税费降低以及林木采伐量的增加等因素，而且非林权改革本身[44]。郑风田、阮荣平的实证研究认为，林业生产效率的提高，也是林农林业收入增长的重要原因[45]。一项基于17省300个农户的调研发现，新一轮林权改革后，林业收入在林农总收入中的比重在15个省份均有所提高，而唯独广西和广东没有提高，主要是因为广东和广西的林产品价格下降所致[46]。由此可见，市场价格因素是林权改革后农户收入增长的重要影响因素之一。同样基于福建的经验研究，王文烂却提出了与主流观点相反的看法，即新一轮集体林权改革本身的增收作用很有限或对农户增收根本就没有效果[47]。何得桂基于陕西省84个村的调查数据分析发现，受到采伐指标限制以及山林面积较少等多种因素的约束，林权改革对林农林业方面的增收作用比较有限，而且，受益人主要是当地为数甚少的经济精英，绝大多数农户并未从林权改革中获得预期的经济收益[48]。可见，受森林资源禀赋及林业采伐管制等约束，地处西北山区的广大林农很难从改革中真正获益。最新的一项基于9个省区、18个县区、54个乡镇、162个行政村的2430个样本农户的跟踪调查显示，2009-2011年以来，农户的林业收入有了较明显的增涨势头，到了2012年，这一比例增加到42.11%[49]。

综上，对于林权改革增收效果的评价，虽然主流意见持肯定态度，但是仍有争议，从本质上看，其差异主要源于方法的不同。实际上，多数研究仅仅检验了林权改革与林农增收之间的相关关系，缺乏对二者因果关系的讨论。此外，这种争议还与土地区域性差异有很大关系。

3.新一轮林权改革对地方收入的影响

孔祥智等人基于福建省永安市的调查发现，虽然林权改革使林地使用权和林木所有权大多转移到了农户手中，但是村集体的实力并未因此而受到削弱，反而通过一系列举措搞活了村集体经济，壮大了村集体实力，增加了村集体的收入[50]。刘于鹤和林进的研究也发现，新一轮林权改革后，村庄经济状况得到改善、村级公共投资增加、农业生产及农民生活条件得到了改善[51]。不过，也有学者随后的调查研究却得出了相反的结论。孔凡斌基于江西省的一些调查研究发现，林权改革前，林业收入是地方财政的重要来源之一，林权改革后，林业收费较少，地方财政性收入锐减[52]。林权改革前村集体通过转让集体林地而收取一定的林地使用费作为村财政的重要来源，但林权改革后这种村级财务收入来源大为缩水。程玥基于福建的调查研究，证实了新一轮林权改革的实施的确减少了村财政收入[53]。

可见，林权改革对地方收入的影响大小，取决于收入的路径依赖程度和经济资源的禀赋状况。林权改革对那些“路径依赖”型的乡镇及村庄的财务性收入的负面影响更大，那些林业资源占有量(数量和质量)越丰富的村庄，村集体经济或村级财务收入所受改革影响的程度会越低。

4．新一轮林权改革对公平的影响

集体林权改革成效的评价是围绕效率与公平两大议题展开的。林业经济学等相关领域的专家学者及政府管理部门侧重于效率评价，一些具有法学、政治学、社会学等学科背景的学者则侧重于公平的讨论。目前，总体上存在两种不同意见：一种观点认为，集体林权改革取得了很大成效，达到了改革预期的目标，即“林改”提高了效率，促进了公平，这种看法占据了主流；另一种观点则认为，林权改革的执行效果并没有预期那么理想。

有个别学者认为，林权改革实现了“耕者有其山”，实现了公平的目标[54]。但是，更多的学者基于试点省份的个案分析却发现，林权改革没有促进公平。由于20世纪林业“三定”后出现了一些问题(如集体林着火、乱砍乱伐),一些地方把已经分下去的林地重新收归集体村庄,一些村委会又通过青山买卖、林地租赁、合作经营等方式将村集体林的控制权(部分或全部)逐步转移到少数人手中。新一轮林权改革的实施,使得这些原本并不规范甚至是违法占有的林权获得了认可。原本属于集体所有的山场，变成了一个明确的经营主体所有,在承包期限内实际上属于私人所有了,今后农民不得不以市场价购买这种用材[55]。在村级林权改革实施过程中，由于存在不少社会排斥因素(政策排斥、资本排斥、信息排斥)及群体性决策失误等现象，外来资本的介入以合法化的方式剥夺了普通农民的集体林地承包权，导致林权集中到了某些经济实体以及少数人的手中，大部分农民并没有因此而获得林地承包经营权，这与“耕者有其山”的初衷相违背，破坏了公平原则[56-58]。

越来越多的田野调查表明，新一轮集体林权改革后林权纠纷现象比较严重，这反映的是村民围绕“林权”而发生的利益纷争。由于集体林权改革触动了农村社会深层的利益调整和分配格局，特别是由于改革集体林地承包经营权后，林权过度集中在少部分人或者林业经济实体手中，强烈的相对剥夺感使得农民采取各种抗争方式来表达自己的利益诉求，这才引发了许多林权纠纷[59]。当然，这些“问题”既反映了政策执行过程中存在这样或那样的细节失误，也反映了制度设计之初对农村实际情况考虑不足，需要在细节上不断加以完善。林权纠纷是个问题，但不宜“过渡发挥”，不能简单地把林权改革后出现的所有问题或矛盾全部归因于林权改革本身。林权纠纷出现被认为是农民产权需求的外在表现，原有产权制度安排的缺陷是林权纠纷发生的内因，山林资源稀缺度的提高是诱因，而农民博弈能力的增强则直接强化了林权纠纷的强度[60]。林权纠纷的大量出现，还与纠纷调处机制不健全有关。陈永富等人认为，应从管理体制、解决机制及政策和法律等视角，在实践中正确运用三种调处方法化解林权纠纷[61]。杜国明、江华也提出林权纠纷化解机制的策略及途径[62]。此外，朱东亮提出了通过产权重构来解决林权纠纷的思路[63]。

已有研究认为，林权改革促进了农村社会民主化、和谐化。一方面，村级组织职能发生了转变、不合理的收费项目被取消,干群关系得到了改善；另一方面，村民的民主要求增强，民主参与及参选意识增强。因此，林权改革后村级事务的决策更加民主[64]。林权改革的推进过程从形式上说，至少是比较民主的，此次林权改革明确将“是否经过2/3村民代表讨论通过”作为林权改革方案是否具有法律效力的评判标准，客观上保证了村民或者少数村民代表的发言权、知情权和决策权，极大地推进了村庄民主的进程[65]。

实践证明，渐进式的改革路径是适合中国国情的正确道路。集体林权改革在客观上需要有与之匹配的制度环境，最终才能成功。林权改革是一项复杂的系统性工程，它不仅仅是一场经济领域的改革，更是一场政治改革，需要在实践中不断地完善。

三、集体林权改革经济成效评价研究的国内外研究成果评析

本文全面梳理了2004-2016年期间关于新一轮集体林权改革的经济成效评价方面的文献，林业部门和具有官方背景的研究者基于福建、江西等地经验数据及总结材料声称，新一轮集体林权改革的实施，基本上实现了政策设计的预期目标，即促进了林业生产的发展和林农的收入明显增长。这种意见占居了大多数。

通过对已有研究成果的整合分析发现，实践中林权改革的经济成效具有明显的区域性差异。多数研究者的目标集中于南方几个省份(特别是福建、江西)，只有部分研究涉及北方、中西部地区的调查，如河北、河南、安徽、广西等地，林权改革成效的地区性差异仍没有引起关注。首先，这种差异表现为南方率先进行林权改革的省份(如福建、江西和浙江)及东北地区的省份(主要是辽宁)，与中西部地区(如河南、安徽、广西、陕西、四川、重庆、贵州、云南)的差异。通过对已有文献的梳理发现，林权改革在南方及东北等主要试点省份的经济成效较明显，而在中西部地区，如陕西、河南等省份的效果并不明显。事实上，试点省份林权改革的实践基本上一开始都是自发的，是自下而上进行的，农民集体的理性行动受到了市场价格等因素的诱导；西部地区的林权改革，则主要是在政府主导下，自上而下推动的。然而，政策全面推进可能忽视了一个特殊性问题，也是造成林权改革成效出现区域性差异的根本原因，即自然地理条件和气候条件的差异。在南方可以种植生产周期短、见效快、价格好、易规模化种植的经济林；在北方，受气候和立地条件所限，只能发展木材林或开展林下经济，而因为周期长、风险大等因素的制约，其经济成效缓慢。此外，南、北方林业市场发育条件也具有差异，这是造成林权改革成效差异化最为直接的市场因素。最新的一项调查数据显示，辽宁、福建、江西、浙江、四川等5个省农户的林业收入成倍增长，增长率在300%以上。但是，林业收入增长主要来自于林产品价格上升、农村劳动力报酬提升、林下经济的发展等，其贡献份额分别为35%、28%和13%[66]。可见，林权改革后，农户的收入增长与各地市场因素(尤其是价格因素)的关系更为密切。这也进一步启发我们：第一，今后在进行林权改革成效的评价时，忽略其他变量(如价格因素、地区虚拟变量等)的简单评价方法存在严重缺陷；第二，政策推动具有区域性、层级性和多属性等特征，不可搞“一刀切”。

从实证数据来看，已有文献的数据大多是在各地区林权改革实施初期采集的，多为该地区林权改革最初几年之内的数据。众所周知，林业生产具有投资大、周期长、风险大、地区性差异大等特点，其成效不可能在那么短的时间内全面显现，应在更长的时间里进行持续观察。

从研究方法来看，已有实证研究主要运用简单的描述性统计分析方法，对比林权改革前后各主要经济指标的变化从而得出林权改革经济成效的结论，如何测度林权改革成效的净效应仍是个问题；并且，由于一些研究者的课题具有官方背景，其研究结论也因此会或多或少受到质疑或诟病。一些具有法学、政治学、社会学背景的学者侧重于“问题”发现，这些文献以规范分析为主，而且深度不够，欠缺实证分析。

总之，关于新一轮集体林权改革经济成效评价的研究仍存在以下不足：第一，从对绩效评价的理解来看，过度关心结果，而对政策方案设计与政策执行的评价涉及较少。第二，从公平与效率关系的处理来看，过多关注林权改革的“效率”，而对“公平”关注不足。第三，从经验调查数据的时间跨度来看，时间太短，以评价林权改革初期成效的研究居多，缺少较长时间的跟踪观察。第四，从实证研究样本空间选择来看，调查地点主要集中在南方，目前既缺乏全国性的大样本调查，又缺少地区之间的比较研究，样本的代表性不够。第五，从研究视角或立场来看，在讨论新一轮林权改革的经济社会影响时，已有文献多从政府的立场出发，较少站在农民的立场或者从村庄内部即从村干部和村民的视角来看林权改革效果。第六，从评价内容来看，重点在于林权改革经济效果的分析，缺乏对改革的政治社会影响及生态影响评价。第七，从数据结构、方法论角度来看，尽管也有一些时间序列数据，但大多数实证研究所采用的是截面数据，且所用方法以描述性统计方法为主，对林权改革净效应进行计量分析的较少。第八，在“林改”成效评价体系方面，仍缺乏一套较为全面、科学的评价体系。

四、集体林权改革成效评价的未来研究展望

当前，林权改革实践已进入了新阶段，迫切需要对全面推行集体林权改革近8年来的成效进行及时评价。鉴于已有研究的不足，未来进行长时期、多类型样本、从制度设计到执行全程、效率与公平兼顾、经济社会影响与生态环境影响综合评价，研究视角从自上而下与自下而上相结合的实证研究，并采用严谨的定性与定量相结合方法，将配套政策的绩效也纳入林权改革成效的评价体系中，将成为科学评价林权改革成效以及探明制度完善之路的正确方向。

对“林改”经济成效的评价，未来既需要更多地深入实际，还要有跨学科的研究视野。具体而言，未来集体林权改革成效评价研究工作可从以下10个方面开展：

(一)在数据采集方面，需要大范围、大样本、长时期的调查数据

大样本数据能克服局部区域小样本数据对整体信息反映不足的弊端，较好地反映区域性制度环境的具体差异，能比较客观地反映林权改革绩效的整体状况。长时期的观察，有助于对改革成效进行动态监测，不仅能评价改革的运行结果，还可以评估具体运行过程及其各个环节。从短期来看，集体林权改革显现出了一定的经济成效，但是，随着制度环境不断发生变化，现有制度安排的绩效可能会发生变化甚至出现逆转。再加上林权改革效果具有一定的滞后性，就更需要进行长时期观察，需要大量的跟踪式调查研究。

(二)在研究视角方面，应是自上而下与自下而上相结合

对集体林权改革成效的评价，如果只从宏观角度泛泛而谈，可能会忽视一些比较重要的客观事实。地方性知识(试点地区相关政策以及地方民众思想观念、道德习俗、民间自治规则等非正式制度)对改革的成效也有不可小觑的影响。评判一项政策或项目是否成功，需要调查政策具体实践者对它的认同程度和评价情况。村官和农民作为“林改”的实践主体和受益主体，他们对“林改”的真实意见，也应成为客观、完整地评价“林改”成效以及完善公共政策的重要依据。

深化集体林权改革，仍需要进一步做好“顶层设计”，即应厘清改革中各利益相关者的权责利义关系，在此基础上为林权改革提供完善的法制保障，以降低改革成本，提高效率。还应持续关注基层民众对制度安排的反应及需求变化。林权下放是否“服水土”，需要配套政策设计灵活、到位。这在客观上要求政策推进时切实尊重农民意愿及首创精神，使得自上而下的下放林权制度与自下而上的民间需求之间能较好地契合。这样不仅有助于发现问题，还将有助于总结在这样区域多样化、复杂化的条件下国家政策如何顺利推进的中国经验。

(三)要实现林权改革的过程和结果并重，统筹兼顾效率和公平的关系

制度设计之初，均山均林，是公平设计；希望借此能提高农户林业生产的积极性、木材供给以及林农收入，是效率诉求。然而，在现实中，各个村庄的历史遗留问题和政策推进中因监督困难而出现的权利分配不公引起的林权纠纷，不能怪罪“制度不好”，好的制度在于好的执行，还需要好的政策环境。未来应不断完善配套改革和加强村庄民主建设，要坚决防范制度在运行过程中由于人为因素而损害公平。

(四)在评价的内容方面，要注意经济效益、生态效益与社会效益的统一

在未来的研究中，既要注意林业经济生产，又要注重乡村治理秩序维护以及生态环境保护，要特别关注新的林业生产经营方式的转变对生物多样性、水土保持、人文环境、森林保护等的影响。尤其在社会效益方面，应注意林权改革对乡村治理秩序的影响。林权改革涉及林业资源权利的分配，势必会引起一些利益纷争，进而不利于乡村治理秩序的和谐与稳定。未来需要关注村庄内部干群关系、村民关系以及村庄民主的变化，集中解决由于历史原因造成的林权纠纷，并通过民主的方式避免制度在执行过程中因人为因素造成新的纠纷出现。在深化集体林权改革的过程中，配套政策设计需要考虑分散的小农的制度需求。促进家庭经营与联户经营多种模式发展，提高林农的组织化程度，加快林业合作经济组织建设。要进一步规范林地(林木)流转，切实保护林农利益。应不断加强村庄民主建设和党员干部作风建设，创立基于服务而非管控的灵活的采伐制度。正如李晨婕、温铁军所指出的那样，林权改革，应把照顾农民生计又保护生态环境的“社区林业”作为集体林区改革与发展的基础，在提高农民组织化程度、强化谈判地位的前提下，形成引入外部资本规模进入的条件，实现集体林区经济、社会、生态的和谐发展[67]。

(五)改革成效的评价应有系统观、全局观

当人们把主要目光锁定在南方省份集体林权改革的成效时，西部生态脆弱地区的林权改革成效却很少被关注。事实上，中西部地区特定的气候、生态条件及市场条件等因素从根本上决定了其改革成效既不同于南方林区，也不同于东北林区。除了要继续深刻总结东部地区和东南沿海地区集体林权改革的经验，还要加强对中西部地区集体林权改革效果及其经验的比较研究，它关系到欠发达地区或生态脆弱地区林业增长、生态保护、脱贫致富及统筹城乡发展的大局。

(六)林权改革要注意一般性与特殊性的统一

鉴于过去模糊不清的集体林产权制度安排已经成为我国林业发展的主要障碍，新一轮林权改革的实质是重新在集体和个人之间划定林地产权，希望能够调动林业生产的积极性。不过，在究竟是否应该将集体林“分山到户”的问题上，众多研究者、林业工作者以及管理部门始终无法达成共识。从各地实践来看，在省一级的林权制度方案中大多选择以“均山”作为主导模式，同时引导农民群众自主选择“均山”、“均股”、“均利”等多种改革方式。作为南方十大集体林区之一的广东省，在新一轮林权改革中虽然起步较晚，但走出了一条“分股不分山、分利不分林”的广东特色林权改革道路，其举措和成效引起了全国广泛关注[68]。在下放林权的主导产权设计思路下，各地具体的经营形式应该灵活多样、因地制宜。

要从生产关系和生产力辩证关系的高度，把握未来制度取向。分户经营好，还是联户经营好？林业生产方式，宜分则分，宜统则统，分户经营有优点，但不能据此轻易否定集体经营和国有经营。不同地区的集体山林要分户经营好，还是联户经营或采用其他方式经营，应因地制宜，不能搞一刀切。涉及林业经营的规模化问题时，需要总结如福建、江西等省份的成功经验及其潜在问题，在推广经验的时候，应特别注意防范“水土不服”的问题。

(七)在研究方法方面，应注意采用计量分析和深度的案例分析

林权改革绩效的评价过程及其研究结论都应当力求客观。目前，国内研究结果和结论存在比较严重的同质性。任何改革都会产生积极的效果，也会存在消极的方面。未来在评价集体林权改革成效时，应强调问题导向以及旁观者立场，让绩效评价工作回归到真实的世界里。未来还需要进行更多量化及质化研究：一方面，仍然需要基于微观调查数据的计量经济学分析，另一方面，也需要一些深度案例分析。并且，要有跨学科的研究视野，综合运用经济学、管理学、政治学、法学等学科理论，全面评价林权改革效果、深入总结经验，并对制度的完善进行合理设计。

(八)需要建立一套科学的林权改革成效评价体系

建立一套科学、完整的林权改革成效评价体系(包括目标体系及指标体系等)来评价新的制度安排(下放林权)的执行效果，即是否实现了资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐，并形成了林业可持续性发展的良性发展机制。未来需要将配套政策的绩效也纳入我国集体林权改革成效的评价体系中。林权改革成效评价所涉及的面很广，影响改革成效的不确定性因素很多，制度绩效与制度环境有关，即便是好的制度，若没有好的制度环境，也很难出现好的成效。配套改革是林权改革的重要内容，也是难度最大的一步。未来要着力解决林业生产中的融资问题、规模化问题及合作问题等，土地流转、金融支农、合作组织等方面的配套政策是否有力、到位，对林区经济、社会发展影响很大。

(九)在林权改革经验认识方面，力求实现解释本土化

事实上，已有研究更多地是基于对福建、江西等率先试点省份的调查，对林权改革的初期效果作出了评价。在经济成效评价方面，已有文献对林权改革效果进行了较为一致、充分的“肯定”。然而，众所周知，林业生产具有初期投资大、生产周期长、市场风险大的特点。在2006-2009年间，大部分省份才开始林权改革，林权改革的成效不可能这么快就显现出来。即便如此，这种高度一致性的结论也备受质疑。由于林权改革在全国开展，林权改革成效的地区性差异自然会存在，从理论角度来说，林权改革成效一定会具有较明显的异质性。遗憾的是，已有成果对于这一点的关注以及比较研究非常欠缺，更未对其进行深度的、本土化的解释。未来如何结合区域性自然地理差异、地方经济环境及其社会习俗等情况，对评价结果进行合理的解释显得尤为必要。

(十)在完善林权改革的对策方面，应注意营造良好的制度环境

第一，制定和落实好配套政策，为林权改革的进一步完善提供良好的制度环境。今后要要继续坚持稳定林权，强化林农的收益权和抵押权，并不断完善配套制度。正确处理好效率与公平、稳定的关系，制定和落实好集体林权改革配套政策，必须做好两方面工作：(1)强化基层林业局(站)等机构职能转变，使其成为广大林农和政府的服务机构，提高服务效率，加强其工作的规范化、简易化，尤其在林权登记、森林资源评估和林权交易等方面切实履行好服务职能。(2)应进一步完善制度环境：为林业生产发展提供各种技术、金融等方面的政策支持；提高村民组织化水平，促进适度规模化发展；拓展林业增收渠道，如发展形式多样的林下经济。

第二，要完善集体林权改革相关的法律体系。集体林权改革的价值目标包括发展经济、有利民生和保护生态三个方面[69]。然而，实践中这三个目标之间难免会发生冲突，进而会给改革带来阻力。因此，未来要在资源所有者权益保障、林权监督管理、规模经营与家庭经营、林业资源评估、林权抵押融资等方面完善林权改革相关法律体系，通过准司法和司法的渠道来调和、解决价值冲突。

第三，要注意林业发展和其他产业发展的通盘考虑。林业收入在农户总收入中比重较低，农户增收之路可能在于林业之外。因此，不能就林业谈发展，还需要其他产业，尤其是金融、工业、信息科技等的支持。要实现各个地区林区经济的发展，需要有战略眼光，要促进各方面要素的集聚，从而实现林业与其他产业的协同发展。

总之，一切工作都要围绕“林业发展、农户增收、人与自然和谐相生”的目标思路展开，通过自上而下和自下而上的共同努力，为进一步深化林权改革提供良好的制度环境。

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本文责任编辑：邵海

Policy Evaluation of the New Round Tenure Reform of Collective Forest Property：A Literature Review and Outlook

GUOBin

(School of Management, Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Abstract:This paper reviewed the literature in past ten years on economic evaluation of a new round of collective forest tenure reform, and comprehensively presented the general picture of the existing study and the latest progress. Although most researches and officials almost consistently affirm that the forest tenure reform has achieved good effects, the reform effect still varies in different regions. In addition, the existing literature has many shortcomings in the aspects of evaluation index system, ideals, evaluation system, as well as the methodologies and so on. Thus, the evaluation of forest tenure reform should be careful and scientific. In the future, a way of taking a longer time span surveys with big samples, and considering the institutional design and the whole implication process, both efficiency and effectiveness, including soci-economic effect and ecosystem empirical evaluation, and a more regular normative analysis and strict econometric methodologies, and taking the outcomes of supporting polices into the key policy evaluation system, besides, shedding perspectives into both aspects the top policy-makers and root peasants，is a correct direction to get a scientific policy evaluation and wise institutional reform path.

Key Words:new round tenure reform of collective forest property; institutional reform; economic evaluation

文章编号：1008-4355(2016)02-0081-11

收稿日期：2015-11-17

基金项目：重庆市哲学社会科学规划项目“重庆市集体林权制度改革运行及绩效研究”(2012YBGL126)；重庆市博士后科研项目特别资助“中国集体林权改革的效果评价与制度完善”(Xm2014017)；国家自然科学基金项目“改革开放以来我国集体林产权制度演化及绩效研究——基于大样本农户要素投入、效率、收入与森林资源动态变化”(71473053)

作者简介：郭斌(1981)，男，陕西眉县人，西南政法大学管理学院副教授，硕士生导师，西南政法大学法学博士后科研流动站研究人员，管理学博士。

中图分类号：DF463

文献标志码：A

DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.02.11