区域差异对民政基本公共服务均等化的影响研究<br/>——基于省际数据的实证分析

区域差异对民政基本公共服务均等化的影响研究
——基于省际数据的实证分析

2016-06-13常忠哲丁文广甘肃农业大学甘肃兰州730070兰州大学甘肃兰州730000

桂海论丛 2016年2期

□ 常忠哲，丁文广（.甘肃农业大学，甘肃兰州730070；.兰州大学，甘肃兰州730000）

区域差异对民政基本公共服务均等化的影响研究
——基于省际数据的实证分析

□ 常忠哲1，丁文广2
（1.甘肃农业大学，甘肃兰州730070；2.兰州大学，甘肃兰州730000）

摘要：从各地区的人口、社会经济、居民收支、资金投入和人员机构投入五个方面出发可构建民政基本公共服务评价指标体系，通过对这些指标体系的数据分析，可以对各地区的民政基本公共服务水平做出大致判断。数据分析表明：影响各地区民政基本公共服务水平有四个主要因子；各地区的民政基本公共服务水平呈现出不均衡的态势；财政供给能力制约着一个地区的民政基本公共服务水平；民间组织和社会福利机构建设对提高民政基本公共服务水平的作用不容忽视。为实现各地区民政服务的均等化，建议从理念、政策、财力和制度设计等方面采取措施，逐步解决。

关键词：区域差异；民政；基本公共服务；均等化；实证分析

丁文广，男，兰州大学西部环境教育部重点实验室教授、博士生导师，研究方向为气候变化应对、农村社区综合发展。

民政服务涵盖社会救助、社会福利、优抚安置、社区服务、减灾救灾、公益慈善、老龄事业、婚姻登记、区划地名管理、社会组织管理及殡葬管理等事务，这些服务大都和公民的日常生活息息相关，是事关国计民生的重要制度安排。但是，由于我国经济社会发展中还存在着诸如区域发展不平衡、城乡发展不平衡、收入差距较大等问题，民政服务也呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低”的特点［1］。本文从各地区的人口、社会经济、居民收支、资金投入和人员机构投入五个方面构建民政基本公共服务评价指标体系，通过对指标数据的统计分析对各地区的民政基本公共服务水平做出评价，指出民政服务均等化存在的问题，并提出合理化的政策建议。

一、民政服务均等化研究综述

目前，国内关于民政服务均等化的研究不是很多，但民政服务是公共服务或社会服务的重要组成部分，通过诸位专家学者对公共服务或社会服务均等化的研究，可以对民政服务均等化的研究提供有益的启示。他们的研究主要集中在以下几个方面：

李敏纳等研究了我国社会性公共服务的区域差异，她通过对全国各省市的数据进行实证分析发现：中国社会性公共服务区域差异与经济发展区域差异有一定的耦合性，社会性公共服务区域差异受区域经济差异、人口向经济发达地区迁移和社会性公共服务发展的滞后性等因素的综合影响（2009）［2］。林闽钢对我国社会服务管理体制和机制进行了研究并针对存在的问题提出了政策建议：健全政府为主导的多中心社会服务供给模式；实现社区服务的复合生产及其管理再造；大力推进政府购买社会服务；建立多元参与的社会服务机制；推进社会服务的标准化和专业化（2013）［3］。赵孟营认为民政社会服务的根本目标就是促进社会公平，具体目标有两个方面：一是维护全体公民的生命尊严和政治尊严，二是培育弱势群体的公民社会资本。据此他还对“中国特色民政服务体系建设”提出了政策建议：要建立全国性的现代民政社会服务制度；设计全国范围共同但有区别的民政社会服务行动纲领；民政部要出台中国特色的民政社会服务标准（2011）［4］。李璐以北京市民政局提出的“大民政”为例，阐释了民政服务社会化的路径。她从北京市的实践中总结了民政服务社会化的内涵，并从“大民政”所体现的价值理念、制度模式和政治意蕴等方面论述了“大民政”的实践意义，指出：“‘大民政’是民政工作向现代民政转变的有益探索”（2012）［5］。张开云和张兴杰认为，公共服务非均等有其深刻的制度根源与路径依赖性。推进公共服务均等化的思路应以民主政治制度变革创造有效的制度环境，以硬约束性法治制度安排为保障，以均等化体系建设为重点，以公共财政制度安排调整为支点，借助社会力量和市场力量，实现城乡之间、地区之间、不同社会群体之间均等地享有应有的公共服务［6］。

上述学者的研究主要是从社会服务或公共服务均等化的角度展开的，且偏向于理论研究，而有关民政服务均等化的实证研究尚不多见。本研究以各地区的数据为基础，通过构建民政基本公共服务评价指标体系，对各地区的民政基本公共服务水平进行评价，得出各地区民政服务均等化的现状，并针对存在的问题提出相应的对策，力图通过实证分析来完善民政服务均等化的研究。

二、区域差异影响民政服务均等化的实证分析

（一）主成分分析原理及过程

主成分分析是一种把具有一定相关性的初始变量重新组合成一组不相关的指标，通常所作的处理就是数学上的线性组合［7］。它可以对数据实现降维，从而简化问题，透视事物的本质。主成分分析的原理如下：

假设一个样本资料，有n个样品，p个变量（X1X2…Xp），n个样品的原始数据矩阵可表示为：

主成分分析就是将p个观测变量综合成为p个新的变量（综合变量），它的基本形式如下：

主成分分析的主要步骤包括：根据研究问题选取指标与数据；进行指标数据标准化；进行指标之间的相关性判定；计算主成分的贡献率和累计贡献率，确定主成分个数；计算主成分与标准化样本的因子载荷矩阵，确定主成分表达式；计算综合主成分值，最后进行评价与研究［8］。

（二）综合评价模型的建立

1.指标体系构建。本研究从各地区的人口、社会经济、居民收支、资金投入和人员机构投入五个方面出发，依据指标选取的代表性、科学性、易得性三大原则，挑选了20个二级指标构成民政基本服务水平评价指标体系。本研究采用的是中国内地31个省（区、市）2013年的统计数据，数据来源于《中国统计年鉴》（2014年）和《中国民政统计年鉴》（2012-2014年），所用统计分析软件为SPSS19.0。

表1　民政基本公共服务水平评价指标体系

KMO统计量是用于比较变量间相关系数的指标，其值越接近于1，意味着变量间的相关性越强，原有变量越适合做主成分分析［9］。通过运用SPSS对数据进行分析，得到KMO统计量为81.3%，Bartlett球形度检验的结果也很显著，这都表明所选数据适合进行主成分分析。

2.模型的总方差分解。表3是SPSS提取的各主成分的初始特征值及相应的方差贡献率。从该表可以看出，前四个主成分的累积方差贡献率达到91.131%，大于85%的一般性要求，而且它们的特征根大于1，故提取四个主成分是恰当的。

3.主成分影响因子提取及命名。表4为旋转前后的因子载荷矩阵表。从旋转后的因子载荷矩阵中，根据各个指标在主成分中所占比重可以看出对各主成分有较大影响的指标。其中，X3（人均GDP）、X6（第三产业比重）、X9（城镇居民人均可支配收入）、X10（农村居民人均纯收入）、X11（城镇居民人均消费支出）、X12（农村居民人均消费支出）、X2（大专以上学历人口占比）、X16（千人卫技人员数）、X17（百万人社工助工师数）、X8（千人社会服务业增加值）、X15（平均低保标准）在第一主成分的载荷较大，根据各指标代表的含义，可将第一主成分命名为社会服务业发展-居民收支水平主成分；X1（非农人口比重）、X5（地方财政自给率）、X7（贫困发生率）、X20（民非和基金会占社会组织比重）在第二主成分上的载荷较大，可将其命名为经济发展-民间组织培育主成分；X4（地方财政支出）、X13（社会捐赠额）、X14（社会福利支出）在第三个主成分上的载荷较大，可将其命名为福利慈善事业投入主成分；X18（万人社会服务床位数）、X19（千老年人养老床位数）在第四个主成分上的载荷较大，可将其命名为机构投入主成分。

表2　KMO和Bartlett球形度检验

表3　主成分方差分解一览表

4.评价模型构建。确定了四个主成分的意义后，可以用主成分得分系数矩阵表中的数据除以各主成分特征值的平方根得到四个主成分的特征向量，然后将特征向量与标准化后的数据相乘，即可得到主成分模型：

为了使分析结果更清晰，本文以各主成分特征值的方差贡献率作为权重，加权计算各地区民政服务水平的总得分。根据表3中主成分特征根方差贡献率的数值，可得主成分综合评价模型：

5.各地区民政基本公共服务水平评价。表5是各主成分得分排名和加权计算后的综合排名。综合得分的意义：综合得分大于0，表明该地区的民政服务水平高于全国平均水平，反之，则低于全国平均水平。从主成分分析的综合排名结果（F排名）来看，排名基本符合实际情况，其中综合得分大于0的省份有：北京、上海、江苏、浙江、广东、天津、山东、辽宁、福建和重庆，主要是东部沿海的经济发达地区；而剩下的综合得分小于0的省份除了河北和海南外，主要是中西部地区。如从各单项因子的得分来说，东部地区也普遍高于中西部地区，这反映了民政公共服务水平存在着显著的区域差异和省际差异，距离基本公共服务均等化的要求尚有不小的距离。

表4　旋转前后因子载荷矩阵

三、结论及政策建议

（一）主要结论

1.影响各地区民政公共服务水平的因素主要有四个方面：一是社会服务业发展与居民收支水平主成分，包括人均GDP、第三产业比重、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、城镇居民人均消费支出、农村居民人均消费支出、大专以上学历人口占比、每千人中卫技人员数、每百万人中社工助工师数、每千人社会服务业增加值、平均低保标准；二是经济发展与社会组织发育度主成分，包括城镇化水平、地方财政自给率、贫困发生率、民非组织和基金会占社会组织比重；三是财政供给与福利慈善投入主成分，包括每地方财政支出、社会捐赠额、社会福利支出；四是机构投入主成分，包括每万人社会服务床位数和每千位老年人养老床位数两个主要指标。

表5　各主成分得分及综合排名

2.民政公共服务水平呈现出区域发展不均衡的态势。东部发达地区享有较高的民政公共服务水平，而中西部大多数地区的民政公共服务水平低于全国平均水平。造成目前这种状况的原因，一方面是由于东、中、西部经济发展不平衡，另一方面，也与长期以来的经济与社会发展不协调有关。这就导致了民政等基本公共服务的投入不足，进而造成中西部地区民政公共服务水平滞后的局面。

3.财政供给能力制约着一个地区的民政公共服务水平。通过社会服务综合指数和地方财政自给率两个指标的相关分析，发现二者的相关性高达0.829。这表明，一个地方的民政服务水平深受财政供给能力的制约。我国地区之间经济社会发展不平衡，而现行的财税管理体制将预算分配与当地的税收收入相挂钩，这就削弱了财政在弥合地区差距所起的作用，出现了地方政府事权和财权不相匹配的局面。这对于经济基础本就薄弱的中西部地区而言，地方政府往往在发展经济和改善民生之间限于两难境地。此外，我国目前的财政转移支付制度尚不完善。例如，专项转移支付所占比重过大，一般性转移支付比重较小，缺乏灵活性；有的专项资金需要有配套资金，无形中加重了贫困地区政府的财政负担。这都限制了地方政府的积极性和创造性的发挥，不利于民政服务水平的提高。

4.民间组织和社会福利机构对提高民政公共服务水平的作用不容忽视。从数据分析的结果来看，民间组织和基金会占社会组织比重这个指标对经济发展-民间组织培育主成分的贡献达到0.786，而万人社会服务床位数和千老年人养老床位数两个指标对机构服务因子的贡献分别为0.912和0.898，这反映了民间组织和社会福利机构发展对一个地区民政公共服务水平产生的影响。民间组织在我国主要包括社会团体、民办非企业单位、基金会等类型，它们的服务遍及环境保护、灾害救助、困难群体教育、残障服务、艾滋病防治、养老、社区服务等领域，弥补了政府在相关领域服务中存在的不足，有力地促进了公益事业的发展。而社会福利机构针对的主要是孤老残流（流浪人口）等社会弱势群体，它们虽然只为部分社会成员提供服务，但是关系着整个社会的和谐和文明程度［12］。

（二）政策建议

针对以上影响各地区民政公共服务水平的因素，笔者建议应从理念、政策、财力和制度设计等方面采取措施，逐步解决地区间民政公共服务存在的差距，早日实现民政公共服务均等化的目标。

1.以公平理念指导民政实践，努力实现民政服务均等化。公平是社会政策的灵魂，民政服务作为社会保障的重要组成部分，事关社会的底线公平，必须将公平理念贯穿到民政服务的全过程，力争实现政策的起点公平、过程公平和结果公平。第一，起点公平。政策的制定要广泛征求社会尤其是受众的意见，集思广益、科学民主决策，使政策符合受众的需求。第二，过程公平。政策的执行必须有法可依、有章可循，做到程序公正合法、公开透明。第三，结果公平。政策的执行结果要向社会公示，接受社会的监督，并建立畅通的反馈渠道，使任何人都能对执行结果提出意见。

2.通过政策杠杆，缩小区域、城乡和群体发展差距。要按照“五个统筹”的要求，继续缩小区域差距、城乡差距和贫富差距，切实提高中西部地区经济社会发展水平。第一，要积极落实好党中央、国务院“实现基本公共服务均等化”的相关决策部署。加大对中西部和农村地区的扶持力度，从政策、资金、人才等各方面给予倾斜，提高其民政服务供给能力。各地区也要发挥能动性和创造性，根据自身的实际情况和群众需求，加强民政服务创新，提高民政服务的针对性和有效性，使民政服务能更好地满足群众的现实需求。第二，以农业现代化和新型城镇化建设为契机，统筹城乡经济和社会发展，努力实现城乡共同发展、城乡居民共同富裕。第三，各级政府要认真落实国家制定的扶贫政策，以精准扶贫为切入点，寻找扶贫与民政服务的结合点，整合扶贫与民政部门的资源，提高政策的指向性，使弱势群体获得更多扶持，早日摆脱贫困。

3.加强财税体制改革，努力实现财政均等化。第一，准确划分中央与地方事权和财权，使各级政府的财权与事权相匹配。根据公共产品理论，民政服务属于典型的公共产品，中央政府应承担主要责任，同时可以根据各地区的实际，加大对中西部地区的倾斜力度，保障欠发达地区的民政服务供给能力。第二，加大对民政资金的审计监管力度，保障专款专用，使民政资金真正起到扶弱济困的作用。同时还要取消民政资金对配套资金的要求，减轻贫困地区的财政负担。第三，整合民政救济资金和扶贫开发资金，将发展经济与保障民生、短期利益与长远利益结合起来，改变单纯依赖民政救济而出现的“养懒汉”现象和扶而不救造成的越扶越贫的窘境。

4.加强制度设计，建立多元化的民政服务供给机制。民政部门要坚持民政公共服务供给社会化、多元化的方向，转变思维、积极发动社会力量参与民政服务供给。民政工作涉及面广，事关百姓的切身利益，人财物资源需求量大，不仅要依靠各级政府部门的财政支持，而且要充分利用社会和市场的资源，通过合理的制度设计，提高社会和市场主体参与民政服务的积极性。以社会组织的发展为例，可以通过放宽对民间公益组织的准入门槛、政府向社会组织购买服务等制度建设，鼓励社会组织参与民政服务供给。当前，中央财政支持社会组织实施的发展项目的成功实践表明，社会组织完全能够成为民政部门的辅助力量，一些民政部门无暇关注的领域，如民工服务、残障儿童救助和灾后儿童心理辅导等领域，社会组织都表现出了较强的服务能力，一定程度上弥补了政府在相关服务中存在的不足，促进了各地区民政公共服务水平的提高和民政服务均等化的实现。

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