村务治理组织研究：困境与出路

李彦+韩巨龙

摘要：村务治理组织是我国实现基层民主的基础与平台。在对我国B村村务治理组织的深入调研中，笔者发现村务治理组织存在村党组织弱化，村委会缺位、失位、错位，村务监督委员会流于形式，组织结构不合理等问题。基于此，本文从村党组织，村自治组织及两者组织结构关系的角度，探讨村务治理组织建设的方式和方法。

关键词：村务治理;村党组织;村自治组织;基层民主

中图分类号：D6                文献标识码：A                文章编号：1001-0475（2015）04-0082-03

“治理”源于英文governance一词，从政治学意义上讲是指公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。[1]（P.76）“治理”相对“统治”而言，在主体、着眼点和方式等方面存在巨大差异。村务治理是指在农村范围内，多元主体通过对公共权力的配置和运作，协同管理农村公共事务，以达到农村善治的活动与过程。作为村务治理的组织机构，村党组织与村自治组织的发展情况对于村务治理的发展具有基础作用。本文以我国某村的村务治理组织为个案，见微知著分析共性问题。

一、 村务治理组织情况

村党组织。村党组织是农村各种组织和各项工作的领导核心。B村设有一个党的总支部委员会，4个党支部委员会，共有党员44人。总支部委员会设有党总支书记1人、副书记1人。村党总支书记、村民委员会主任、村民监督委员会主任简称为村“三委班子”领导，B村的党总支书记兼任村民委员会主任。一般而言，村民委员会副主任、宣传委员等均为本村村民，但党总支书记、副书记则可以是同乡镇的其它村村民。

村自治组织。根据《村民自治组织法》，B村设有村民委员会主任1人、村民监督委员会主任1人、副主任1人、宣传员1人。B村共有12个村民小组，每个小组设小组长1人。以小组为单位，相邻的5至15户人家推荐并举手表决产生1位村民代表，全村共有39位村民代表。之所以规定5至15户，是因为考虑到各小组的总户数不一定刚好被5或15整除，而且规定村民代表总数必须为奇数。虽然没有规定小组长必须是村民代表，但实践中他必然是村民代表。

二、 村务治理组织存在的问题

（一） 村党组织弱化

在推进村务治理的过程中，必须充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，这是农村基层党组织的地位和作用决定的。党的十五届三中全会《决定》指出：“党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心。”[2]目前，B村党组织在工作中存在着以下问题，而这些问题也将影响村务治理的发展。一是村党员的代表性不强。B村共有党员44人，部分党员外出务工。调查发现，部分党员的先进性和纯洁性并不为村民所认同。有村民表示：“有的党员根本谈不上有先进性，代表不了村民”，村民不想让其代表自己。二是村党组织凝聚力下降。一方面，村党支部内民主意识不强，党员“角色意识”较弱、服务群众意识不强，群众公认度低。在调研中，村党总支书记明确表示，“说村级党组织软弱涣散并不为过”。另一方面，村民入党动机不强。B村的12位村民小组长，只有4位是党员，村民并不以加入党组织为荣。这主要源于党组织服务群众意识不强，能力不高;村级党组织中的腐败行为也损害了党组织的凝聚力。此外，在村务工作中，党员需要发挥带头作用，诸如党员必须带头执行，甚至须负责说服亲属执行计划生育政策。B村民仍以多子多孙为福，养儿防老的观念没有转变，村民缺乏入党动机。三是村党支部组织力下降。党员活动次数少，党支部组织能力不强。B村党员大会一般在年底或年初召开，或是有群众路线教育实践活动等重大政治任务时召开。党员集中活动时间少，集中活动中程序性内容居多。

（二）村委会缺位、失位、错位现象存在

村委会作为村民自治组织，其组织和人员情况直接影响村民自治的实现程度。一是村委会存在缺位现象。按《村民委员会组织法》的规定，村民代表会议每季度召开一次。但实际上，一般是一年召开两次，主要内容是村民委员会向村民代表会议报告工作。村民代表会议的主要内容也大多是一些程序性的东西，形式大于内容。二是村委会存在失位现象，表现为在村务治理中重贯彻，轻民意。村民委员会、村民监督委员会的工作经费和个人津贴都来自于上级政府，他们的工作成效也是由上级政府来考核，能否连任也主要取决于是否得到上级党委政府的认可。因此，在工作中主要是负责贯彻落实上级的安排，而不是认真反映和实现村民的意愿。在召集村民小组群众会议推选村民小组长的过程中，上级部门也希望执行力强或是能摆平事的人当选，而不是得到村民支持，反映村民意见的人当选。三是村委会存在错位现象，主要表现为有村干部不作为或乱作为。村民办事找不到人，或者村民办事盖章须先送酒、送物等。

（三）村务监督委员会流于形式

根据《村民委员会组织法》规定，村务监督机构负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，主持民主评议，每年至少进行一次。[3]通过调查，B村村务监督委员会在人员、工作内容及程序等方面皆存在问题。一是，村务监督委员会人员选配不合理。村设村务监督委员会主人一人，属兼任。因其还在乡镇从事其它工作，几乎不在村里处理事务。二是，工作内容多为事务工作，实无发挥出组织法中所要求的监督职能。村务监督委员会主任基本是村党总支书记的仓库管理员和信息员，大多听命于党总支书记或村委会主任，主要工作是仓库管理和统计各种报表。三是缺乏具体的工作程序和细则。对于如何落实村民民主理财、村务公开以及民主评议等工作，没有具体的工作程序和实施细则。

（四）村务治理组织结构潜伏问题

党的总支部委员会和村民委会存在潜在冲突。根据《中国共产党党章》第十条，“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”[4]这其中“四个服从”突出强调了党的组织纪律性，强调了须维护党的团结统一。同时，《村民委员会组织法》中规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权”。[3]《村民委员会组织法》也规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”[3]这其中的“三个自我”突出强调了自治性质，“四个民主”突出强调了自治的主要途径。如果协调不好，规定中的“服从”与“自我”、“民主”可能存在内在的冲突。从党的组织原则而言，村总支书记常认为自己是“一把手”;从村民自治组织而言，村委会主任认为其是村民选举产生，代表村民。从我国长期的历史和文化积淀而言，“服从”易于“民主”，又容易受到挑战。因此，如何既发挥领导核心作用，又实现“三个自我”、“四个民主”成为村民自治中无法回避的问题。

三、 关于加强村务治理的建议

（一） 增强村级党组织建设

村级党组织是我们党的重要神经末梢，是我们党在农村的重要战斗堡垒。神经末梢不能发炎，不能出现功能性障碍。要增强村级党组织的凝聚力必须保持党组织的先进性和纯洁性。一是要加快村级党组织的民主化建设。真正让党员参与到党组织的建设和管理中来，增强党员民主意识和角色意识，而不是只有在需要他们履行义务或发挥带头作用时才想到他们。增加党员交流和活动的次数，及时听取党员的诉求，在选举村党总支书记和委员时真正体现出他们的意愿。二是要把先进分子吸收到党组织中来。党员是党组织的基本构成元素，是党的细胞。要加强关于党的历史、政策等方面的宣传、学习，提高村民对党的认识。为党员提供发挥才干的平台，让先进分子认识到加入党组织能干事，能干成事。三是要加强廉政建设。村级党组织就在群众身边，其一言一行被群众看在眼里，也影响着群众的切身现实利益。但近些年，发生在群众身边的党员干部“蚁贪”，极大地损害了党员干部、党组织的形象。廉洁的党组织才能得到村民的信任，才能树立起威信，才有吸引力和凝聚力。

（二） 加强村自治组织的民主建设

习近平总书记《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》中指出，“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。”[5]人民民主是中国共产党始终高举的旗帜。而作为拥有9亿多农民的人口大国，人民民主的实现在很大程度上体现在村民自治的实施。

一是实现村民委员会民主自治。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则，建立健全各种工作制度。诸如，建立民主决策机制，加强村务公开，提高工作透明度，让村民了解村委会的工作，保证村务监督委员会主任列席村委会相关会议等。二是发挥村民的能动性、积极性。在选举村民委员会主任、委员、村民代表、小组长时，要充分尊重村民的意见。要按时举行换届选举，杜绝上级组织为某种裙带关系，或简单为了便于推动工作，而推荐一些所谓的“强人”参选。防止在村民与村务治理组织间形成一堵墙;要让村民方便地、有效地表达自己的诉求，而不是想当然地“代表”村民，干些吃力不讨好的工程。村委会要及时向上级反映村民代表和村民的利益诉求，必须致力于解决村民面临的切身利益问题。村民户代表参加考核评价村委会的工作，参加评价村民代表的工作。推动村务公开，让村民掌握村委会的工作动态，便于监督。

（三） 协调村党组织与村民委员会的发展

村党组织是执政党权力体系的一部分，承担着反映基层情况、执行上级党组织决定、命令的任务，其合法性源于党的领导的合法性基础。村委会是由村民直接选举产生的，其合法性源于村民。如果两者关系处理不好，就会出现上级支持村党总支部委员会，而村民支持村民委员会的问题。为了化解这种冲突，各地作了很多探索，包括“一肩挑”、“两票制”、“两会制”、“一制三化”等方式。

“一肩挑”是村党组织书记和村委会主任由一人担任的形式，这可以避免两个组织间的相互扯皮，提高工作效率，但是将权力集中于一人，在缺乏民主监督与制度化的条件下，容易产生庸人治理以及腐败问题。“两票制”首先由全村选民以无计名投票方式，推选村支部书记、副书记及委员候选人，这是第一票，即村民的信任票或民意票，第二票是支部党员正式选票，即由支部全体党员按差额选举方法选举出党支部。[6]（P.64）“两票制”解决了“两委”因权力来源不同而导致的冲突问题，增强了村党组织的民意基础，有利于“两委”工作的协调和沟通。“两会制”是指村务要事的决策按照先党内后党外，先党员后群众的原则，由党员大会提出决议预案，交村民代表会议讨论形成决议，由村务监督小组监督村“两委会”执行，具体包括议题、议案、决议、执行、报告、评议六个环节。[7]“两会制”提高了决策的透明度和科学性，密切了干群联系，有利于限制少数村干部滥用职权，防止贪污腐败。“一制三化”是党支部领导下的村民自治运行机制，以党支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化为主要内容的工作机制，具体概括为“六会议事”、“财务三审”、“公章双签”、“四制监督”等方式。[8]（P.77） 这种“两委”共治，村民参与监督的制度安排，密切了干群联系，一定程度调动了村民治理积极性，有利于村务决策的科学化，在机制上减少了腐败的可行性。

“一肩挑”、“两票制”，主要从解决“两委”权力来源不同而导致冲突着手，解决“两委”的合法性基础。“两会制”、“一制三化”针对“两委”在村务治理过程中问题和矛盾，捋顺了村务治理的工作机制。从本质上讲，这些方式能够得到党委、政府的支持，村民认可，是其体现了民主治理的核心原则，即公平、公正、公开地协商，以及制度化、程序化的有效保障，这将成为破解“两委”关系，实现村务善治的关键原则。

参考文献：

[1]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献   出版社，2014.

[2]中国共产党第十五届三中全会决议[EB/OL].http.：//www.ycyz.com/old/dangxiao/history/11-3meeting/decision.htm，1998-10-14.

[3]中华人民共和国村民委员会组织法[EB/OL].http.：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-10/29/content_21226000.htm，2010-10-28.

[4]中国共产党党章[EB/OL].http.：//www.gov.cn/test/2008-08/01/content_1061476.htm，2008-08-01.

[5]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0906/c64093-25615123.html，2014-09-05.

[6]王久高.“两票制”、“一肩挑”和“一制三化”模式探    讨[J].云南行政学院学报， 2007，（4）.

[7]严久石.实行村务决策“两会制”的探索与实践[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/117092/117104/7227288.html，2008-05-12.

[8]何增科.农村治理转型与制度创新——河北省武安   市“一制三化”经验的调查与思考[J].经济社会体制    比较，2003，（6）.

[责任编辑：胡 悦]