我国行政事业单位内部控制文献综述

摘 要：近几年，我国行政事业单位不断在提高公共服务的效率和效果。社会公众也愈发关注行政事业单位信息公开的披露程度和内容。然而，我国行政事业单位建立和实施内部控制的进程相对滞后，这严重制约了行政事业单位的工作效率和效益，降低公共服务的公信力和执行力。因此，加强和完善行政事业单位内部控制建设迫在眉睫。本文学习和总结了行政事业单位内部控制的相关文献，对目前存在的问题进行了一些探索，力图为完善行政事业单位内部控制做出一定贡献。

关键词：行政事业单位 内部控制 改进建议

行政事业单位作为公共部门行使社会职能的具体实施载体，其内部控制的有效性关乎社会经济建设、政治建设和文化建设的和谐发展。然而，作为社会公共服务提供的主体，其内部控制工作不论是在制度建设、机制设计还是监督管理方面，都存在着一定程度的滞后。由此，建立健全内控制度已经成为我国行政事业单位亟待解决的问题。本文通过对目前行政事业单位内部控制文献进行综述，归纳目前对于行政事业单位内部控制的主要研究成果，并提出进一步完善的建议。

一、我国行政事业单位内部控制实际管理现状

诸多学者对于我国行政事业单位内部控制的实际管理都进行了研究，提出主要存在的问题如下：

1.内部控制意识相对薄弱。行政事业单位“一把手”对于内部控制重要性的认识不够，将将财政的部门预算控制等同于内部控制，或者拒绝进行内部控制建设（刘亚平，2010）（王棣华，陈艳红，2008）；对财务与会计工作重视程度不够，会计人员对单位重要决策的过程和结果完全不了解；对经费支出缺乏基本的控制意识，大部分经费采取实报实销态度（周园，宗新颖，2006）。

2.财务管理制度不健全。大部分行政单位的预算编制和执行还是粗放型的， 行政单位的理财意识普遍缺乏， 财务管理制度的建设较为薄弱。行政单位财务管理制度操作性不强，执行制度的人员往往无所适从（廖桂莲，2008）。

3.会计核算不规范。周园，宗新颖（2006）经过对一地级市7家行政事业单位的内部控制工作调研发现，不少单位都存在原始凭证管理不规范，存在账外资产的现象。

4.预算执行不够规范。王棣华，陈艳红（2008）发现有些地方虽然实行了收支两条线管理，但由于配套制度及政府预算约束软化，效果不是很明显。刘亚平（2010）提出很多行政事业单位部门预算涵盖范围有限，预算之外的追加调整项目仍然很多，权威性和约束力较差。

5.内外部监督力度不够。廖桂莲（2008）提出由于核算中心不熟悉单位业务， 区分不了专项经费与正常经费，无法行使监督的职能。行政事业单位内审机构的权威性和独立性也不够。外部监督主要来自财政、审计部门，大多偏重于对单位财政资金运用的合法合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内控制度以及是否有效执行加以实质性检查（刘亚平，2010）。

二、我国行政事业单位内部控制目标

对于行政事业单位，刘玉廷和王宏（2008）认为政府行政行为的合法性、财务报告的真实性与资源调配的适当性是政府部门内部控制的核心关注点。本文根据我国实际情况，认为内控的目标是合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，提高公共服务的效率和效果，有效防范舞弊和预防腐败。主要有以下几个特点：首先，以有效防范舞弊和预防腐败的目标替代发展战略。王光远（2009）认为内部控制是保护资产安全、防范舞弊的第一道防线。对于掌握了大量公共资金的行政事业单位而言，内控目标设计应充分意识到防范舞弊和预防腐败的重要意义，建立由事先防治和事后惩治构成的反腐倡廉机制。其次，行政事业单位内控更加关注公共服务的效率和效果而不是经营方面。要通过公共服务效率的高低来评价其业务活动的绩效，强调公共服务的覆盖面和满意度，科学合理的设计资金分配方案，有效地实现财权与事权的匹配，发挥预算管理的引导和监督作用，提高公共服务的效率和效果。最后，要求单位重点关注经济活动的合法合规，刘永泽，唐大鹏（2013）提出设计内部规章制度，在资产安全的基础上强调使用效率，保证账实相符，防止资产流失和浪费，客观地反映预算执行情况，为单位领导决策提供可靠依据。

三、我国行政事业单位内部控制改进建议

1.建立良好内部环境。良好的内部环境是提升行政事业单位内控水平的基础，对内控建设起着统领性的作用。根据以上分析综述，笔者认为，完善行政事业单位内控应从改善内部环境开始，优化内部环境，为行政事业单位内控建设设定良好的基调。可以实行的措施包括：提升负责人素质，提高内部控制意识；合理设置组织架构，建立相应决策议事机制以及完善人力资源政策，营造良好的单位文化。

2.完善风险评估体系。从COSO全面风险管理整合框架开始，企业更加关注于风险的应对，强调风险管理对企业内部控制的重要作用。同样的，最高审计机关国际组织（INTOSAI）《公共准则内部控制准则指南》（2004）也特别增加了“风险评估”内容，强调风险评估的重要意义。笔者认为，行政事业单位应当首先加强风险防范意识，在此基础上完善评估机制，将风险控制在可承受的合理水平之內。

3.设计落实控制活动。健全的内部控制体系离不开有效的控制活动，我国行政事业单位的控制活动存在设计和落实环节不严格的问题，设计并落实控制活动的有效实施成为完善行政事业内控的重点。为实现内控目标，在设计有效的控制活动时应当结合行政事业单位的业务特点和属性，有针对性地单独或混合使用，使控制活动真正发挥效用。行政事业单位设计并落实控制活动时应从以下几个方面考虑并严格执行不相容岗位相分离、内部授权审批、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制及信息内部公开。

4.进一步强化监督机制。进一步强化监督机制可以从完善内部监督机构建设和借助外部监管力量两方面进行：

4.1完善内部监督机构的建设。笔者认为，为解决行政事业单位内部监督机构设置不到位、独立性不强、监督和评价结果缺乏权威性的问题，行政事业单位内控建设应当从建立符合其特点的组织架构入手，包括：单独设置内控职能部门或者确定内控牵头部门，充分发挥经济活动相关部门的协调作用以及充分发挥内部审计、纪检监察部门的作用。

4.2借助外部监管力量，提高监督力度。除了充分发挥内部审计与纪检监察部门的内部监督作用外，我们还应当重视外部监管的监督力量，通过内部监督与外部监管两种力量双管齐下，才能切实提高行政事业单位内部控制的监督力度，使监督机制真正发挥作用。对我国行政事业单位内部控制实施外部监管的主要部门有：财政部、审计部和纪检监察部，这些外部监管部门承担着行政事业单位内部控制建设和实施的主要督导责任。

参考文献：

[1]刘亚平. 构建行政事业单位内部控制体系的思考[J]. 财会研究，2010，（18）：72-74.

[2]王棣华，陈艳红. 从COSO框架浅谈行政事业单位内部控制的构建与完善[J].辽东学院学报，2008，（12）：27-31

[3]周圆，宗新颖. 行政事业单位内部控制中存在的问题与对策[J].会计之友，2006，（1）：33-34.

[4]廖桂莲. 行政单位财务管理的问题及合理化建议[J]. 会计之友，2008，（6）：18-19

[5]王光远. 建立政府机关内部审计制度强化政府施政效率和效果[J].中国内部审计，2006，（4）：16-17.

[6]刘永泽，唐大鹏. 关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，（1）：57-62.

[7]刘永泽，张亮.我国政府部门内部控制框架体系的构建研究[J].会计研究，2012（1）：10-19.

[8]胡继荣，包玉婷. 美国联邦政府单一审计制度及其借鉴意义[J].审计研究，2008，（4）：30-33.

作者简介：吴姝果（1991—）女，汉族，籍贯：四川成都，单位：西南财经大学会计学院，研究方向：资本市场会计实务。