新《预算法》实施一周年记

乔欣

当新修订的《中华人民共和国预算法》（2014年修正）正式公布的时候，为了与之前的版本进行区分，人们习惯于将它称为新《预算法》，称此前的版本为旧《预算法》。这部新《预算法》从2015年1月1日起正式实施，至今已经满一年。站在这个时间节点上，让我们再次回头看。

进步很大

素有“经济宪法”之称的《预算法》的每一次修订，都备受瞩目。跟此前的旧《预算法》相比，新《预算法》公布伊始，财政部部长楼继伟就公开详解道，这次修正突出了预算的完整性，政府全部收支要纳入预算管理；遵循预算公开原则，强调预算必须接受社会监督；更加符合经济规律，拓展预算审核重点、完善地方债管理等，传递出建立现代财政制度的改革方向。

新《预算法》开宗明义强调立法宗旨，被外界普遍认为取得了重大突破。此外，包括完善政府预算体系，健全透明预算制度；改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；规范地方政府债务管理，严控债务风险；完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化；坚持厉行节约，硬化预算支出约束等方面均被归纳为新《预算法》的几大突破。

回顾这些年来财税改革的历程，十八届三中全会是这其中的里程碑。在十八届三中全会《决定》中，“国家治理被提升到前所未有的高度，而且与财政挂上了钩。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说。

《决定》里提出财政是国家治理的基础和重要支柱。还讲到科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。王雍君认为，十八届三中全会《决定》的主要亮点是治理，而无论是提高治理能力，还是促进治理体系现代化，都需要一套有效的预算制度，预算在这两个方面可谓起着关键性作用。

怎么才算是有效的预算制度？“简言之就是花钱能够解决问题。”话虽说起来简单，在实务操作上要实现这个目标却并非易事。“如今财政制度与国家治理挂钩，实际上隐含着一个思想，作为财政制度核心部分的预算制度也应该跟治理挂钩，而且应作为最正式、最基本、最频繁的治理工具。这一理念创新有助于走出以往对预算理解的误区，它并不是简单的计划，更不是计算。”

评价一年来新《预算法》实施的效果，王雍君说：“其中规定的很多方面都前进了一大步。比如在决算审计方面，中央政府就做得很好。2015年6月28日，审计署公布了2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，大部分地方政府其实也已经开展了这项工作。这在旧《预算法》中没有规定，新《预算法》中规定后马上就行动起来，而且引起了一定的社会反响。

再比如，新《预算法》规定，国务院财政部门在每年全国人民代表大会会议举行的45天前将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。地方财政部门在本级人民代表大会会议举行的30天前将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。这些时间上的節点，大致也是控制得比较好。

以及，新《预算法》提出各级政府应当建立跨年度预算平衡机制，在实务操作上就是编制中期财政规划。中央财政在2015年8月基本上就完成了2016-2018年部门中期财政规划的前期准备和编制，全国也有不少地方政府，主要是省一级政府也在往这个方向前进，四川、北京等地方都制定了相关的配套性改革文件，实际上是呼应了新《预算法》关于建立跨年度预算平衡机制的要求。

另外，这一年来，公开透明度也有所增强。很多地方政府加强了信息披露，其中涉及政府采购预算、部门‘三公经费等所谓高度敏感的支出，不仅信息公开的力度加大，时间也有所提前。”

不回避问题

在回看新《预算法》一年来的进步时，也依然存有争论之处，其中关注度最高的恐怕要数千呼万唤却依然迟迟未出的《中华人民共和国预算法实施条例》。

2015年6月下旬，《中华人民共和国预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征集意见，包括王雍君等在内的13名学者在召开专题研讨会后集体提出建言。其中关于国库管理的建议，将延续已久的国库经理代理之争再度推进人们的视线。

回忆当时的情形，王雍君说：“《预算法实施条例》确实遇到了一些问题，这说明问题比我们设想的更多更大，其实某种意义上讲，它比《预算法》本身更重要，《预算法》大量的内容是框架性的，条例则是需要操作细节，一涉及到细节，问题就暴露得更充分，在细节上达成共识更难，这也可以解释为什么《预算法实施条例》有所延迟，原因就在这里。”

包括在新《预算法》修订期间，国库经理代理的问题就一直是关注热点，直至新《预算法》明确“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”以及“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。”

《征求意见稿》在中央国库业务明确由央行经理的基础上，也明确了地方国库业务交由央行分支机构办理。但同时强调，央行的国库业务应当接受财政部的指导和监督，对财政部负责。对此，学者们认为这实际上加强了政府部门对国库管理的权限，使得财政部门的职能有所扩张。

王雍君说：“在理想情况下，为保证立法（包括法规）的独立性和公正性，执法部门不宜主导制定。财政部在制定《预算法实施条例》中是主角，这样的立法程序还有商榷的余地。从程序性机制来讲，最好是由人大成立唯一的《预算法》和《预算法实施条例》起草小组，然后征求各方面意见。”

作为上述13名学者之一的上海财经大学教授邓淑莲表示，她个人认为把财政资金支配权力集中在财政部是合理的，这有利于预算的执行，防止拨款指令延期执行，有利于财政拨款尽快下发。

“新《预算法》里涉及到的一些内容在这一年来实施的效果不太明显”王雍君同时指出：“比如预算调整事项还是过多，明令禁止的虚假列支情况还是很普遍，财政专户消减的力度依然有限。这些推行起来为什么困难？因为财政改革触及到一张密密麻麻的错综复杂的利益网络，牵一发而动全身。”

由新《预算法》推行可以看出预算管理制度改革之难，进而更可以看出整个财税体制改革之难。他认为，其中部门专款和法定支出是最难推进的两项改革。“中央政府各部门掌握了大量财政专款，在部门内部进行自上而下的自行分配，这实际上是把转移支付体制变成了高度碎片化的体制。另外，我们有近一半的支出是法定支出，《农业法》、《教育法》等法律规定了政府每年要在哪些地方花多少钱，或者花钱不能少于多少，这种貌似合理的法律实际上包含着极大的不合理性。新《预算法》能够在多大程度上促进中国治理能力的提升，主要取决于我们在推进专款体制和法定支出体制改革方面取得的进展。”

改革需要新思维

一位来自地方财政部门的工作人员表示，在他看来严格支出管理、关注财政资金绩效对他们而言是今后财政工作中需要特别重视和加强的工作内容。工作中的经历让他深有体会。他说：“我们在编制今年预算时，要求比如200万元的项目必须提供绩效评价的目标，执行预算时也要求进行绩效评价，于是有单位在申报预算时就将数目控制在了200万元以内，这是绩效评价发挥的作用。如果没有绩效评价和跟踪问效等事项，而是让财政资金能轻易用出去，很多单位就会没有顾忌地向财政要钱，财政资金紧张的矛盾會更加严重。有了绩效特别是再加上公开，单位就不会轻易向财政要钱。”

日前，在全国财政工作会议上，楼继伟部署了2016年及今后一个时期的财政工作。在加快推进财税体制改革方面，他指出，要完善全面规范、公开透明的现代预算制度，重点是加大四大预算统筹力度，实行中期财政规划管理，全面推进预算绩效管理，增强花钱的责任意识和效率意识。稳步推进权责发生制政府综合财务报告制度改革。继续积极盘活存量资金，努力调整支出结构不合理造成的存量。

未来工作的方向已经明确，关键在落实。中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇说：“大国财政建设离不了有效的预算管理制度。预算改革已经取得重大进展，但是距离‘全面规范、公开透明的目标要求还有相当的差距。一些人认为，预算改革异乎寻常地顺利，这未免有点乐观。实际上，预算改革的难度必须充分认识到。预算改革绝不是财政部一个部门的事，而是牵涉到所有支配财政资金的机构和个人，是所有财政改革中最为综合的一项。新《预算法》2014年8月31日通过，但《预算法实施条例》迄今尚未见到，这凸显了预算改革之难。预算改革需要新思维。专业的智慧支持是预算改革的基础，预算改革所涉及的利益之争会令改革更加复杂，改革战略的选择上应注意借助财政透明度的加强来推进改革。”