襄阳PPP实践与思索

襄阳市从2014年底开始启动PPP实践，2015年全面实施，向社会重点推出了12个PPP示范项目，总投资额 227.5亿元，涉及交通市政基础设施、生态环保、社会事业、农业水利、文化旅游等领域。同时，与相关金融机构签定合作协议，优先支持PPP示范项目融资。

积极实施

PPP投融资模式改革被列为2015年襄阳市全面深化改革的重点工作之一。按照市委、市政府统一部署，市财政局积极会同行业主管部门，除了抓制度建设、人员培训，着重围绕重点领域、重点项目，做好项目筛选、评估论证工作。

强化组织领导，完善工作机制。市财政局成立了以局主要领导为组长的推进政府和社会资本合作（PPP）工作专班，组织精干力量专门负责制定PPP模式运用相关政策、开展项目征集和评估论证，统一协调PPP项目推进工作。由于PPP模式推广运用涉及面广、工作程序多、评估手续复杂，市财政局通过宣传发动、项目征集、筛选评估，先后组织召开了多次专题会议研究PPP工作，确定年度推进领域和重点，解决项目推进中的重大问题。

加强制度建设，依法依规推进。按照财政部要求，襄阳市及时启动推广PPP模式工作，迅速出台了《襄阳市推广运用政府和社会资本合作模式创新投融资改革的实施意见》（以下简称《PPP实施意见》）。

加大培训力度，提升能力水平。开展全方位、多层次的培训，使市财政局中层以上干部、市直相关单位分管领导熟悉PPP的运作模式与管理要点；还编印了《政府和社会资本合作（PPP）模式资料汇编》，帮助行业主管部门和单位了解最新PPP政策，熟悉PPP模式操作规程。

加强工作指导，推进项目突破。市政府决定在市区范围开展项目征集工作后，市财政局结合本市特点，设计了项目征集表，向行业主管部门和相关单位征集PPP项目。同时，针对各PPP项目策划过程中存在的进展缓慢问题，市财政局召开一系列会议，研究推进项目计划，帮助部门和单位解疑释惑。为保障PPP项目顺利实施，市财政局通过竞争性磋商方式聘请PPP咨询机构，帮助制定适宜于襄阳市的PPP项目筛选标准，协助进行识别筛选和评估论证、出具专家意见和指导意见。市财政局还会同咨询公司人员召开市PPP项目筛选评估会，对各个申报项目的PPP结构和投资构成、项目财务收支测算、政府补贴和配套政策、物有所值评价、财政承受能力论证等方面进行了梳理和分析。

经过近一年的探索和实践，襄阳市已经为PPP模式在本地生根发芽创造了政策环境、组织机构、项目设计等方面的有利环境。

首先是制度得到逐步完善。襄阳市结合实际制定的《PPP实施意见》是指导PPP模式运作的指导性文件，在实际工作中不断完善，为PPP模式的落地提供了制度保障。

其次是PPP理念得到深入普及。市财政局不仅积极通过开展全方位、多层次的培训，使相关人员熟悉PPP的运作模式与管理要点，还在申报过程中随时提供政策服务，帮助行业主管部门和单位了解PPP政策，熟悉PPP模式操作规程。

第三是运作体系逐步形成。按照财政部相关要求，襄阳市在实践中通过与各个单位的多次协调和沟通，制定了PPP项目运作流程图，形成并完善了符合襄阳市实际的PPP项目申报运作一整套流程。

因此，项目实施较为顺利。截止2015年底，襄阳市已征集各行业主管部门申报的PPP项目20个，申报项目总投资447.1亿元，初步筛选出适合采用PPP模式运作的12个项目，投资总额227.5亿元。经过认真筛选和准备，市财政局向市政府上报了第一批PPP项目，市政府常务会议进行研究并批准通过了第一批项目，随后在《襄阳日报》、襄阳政府网等众多报纸网站公示发布招商信息。目前，12个项目已经进入编制实施方案并通过项目采购确定社会资本方的阶段。

存在问题

一是包括政府在内的有关各方对PPP模式的认识没有完全到位。一些地方政府采用PPP模式，往往是为缓解当前债务压力，将PPP模式简单等同于一种新的融资渠道，而忽视了PPP是一项长期的制度设计。同时，社会资本方也没有清醒地认识到，通过PPP模式参与政府基础设施和公用事业建设和运营，是一个难得的历史机遇。PPP项目的基础性和公用性决定了其投资收益率不可能太高，收益的长期性、稳定性以及风险的可控性才是最有竞争力的一面。因此，地方政府和社会资本方必须对PPP模式有更理性的认识，任何不切实际的幻想和急功近利的思维都是十分有害的。

二是与PPP项目建设有关的制度、方案还不够科学、细致、完善。尽管财政部出台了一系列规范性和指导性文件，地方政府也相继出台了本地区的实施意见，但总体感觉是原则性规定和共性内容较多，地方性特征不够鲜明、可操作性不强，项目路线图不够清晰明了。

三是PPP所涉及的领域让民营资本大多持观望态度。PPP项目要么属于资本密集型产业，对资金需求较高；要么需要面临既有国企的竞争。民营资本对PPP存在的众多不确定性心存戒备，持观望态度。

四是地方政府特别是县（市）、区政府相关专业人才严重匮乏，工作质量有待提高。从全国看，各级地方政府PPP项目管理工作机构大多设在本级财政部门，由于具备资格的专业投资机构、专门人才严重缺乏，许多地方的PPP项目运作基本上以财务、法律人士为主导来推动，项目的科学性、运营的合理性难以得到充分保障。

此外，政府上级主管部门缺乏对基层操作层面上的指导等，也在一定程度上影响了PPP模式在地方健康有序地推進。

对策措施

第一，建立健全适合中国特色的PPP制度框架与法规体系

（1）通过国家层面的立法，明确PPP的应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，财政规则与会计准则，等等，建立起较为完备的PPP法律框架。

（2）构建有效的组织架构。目前财政部已设立专门的PPP管理机构，建议地方政府特别是地（市）级以上政府也设立专门的PPP管理机构，形成组织网络体系。

（3）建立长期稳定的PPP激励机制。政府应出台包括财政补贴、税收优惠、融资便利等在内一揽子激励计划，建立一个系统性的激励机制，并保持长期性和稳定性。

（4）探索多元化PPP模式。但凡能够保障公共产品和服务供给的数量和质量，同时降低其整个生命周期内成本的模式，就可以考虑引入。

第二，处理好政府与市场、社会效益与经济效益的关系

（1）划清政府与市场的职能界限。尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应，但其本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府资源，进而促进政府职能的转型，而不止是单纯的融资。因此，必须对公共性和公益性进行科学合理的定义，划清政府与市场的职能界限。除了非排他性、非竞争性和自然垄断领域，可以市场化的领域应该通过市场定价来解决，避免政府部门集运动员与裁判员于一身的角色错位。

（2）重视契约精神。本轮推广的PPP模式是公共产品和服务提供方式的变革，以改变政府自产自供的格局。这一转变可以极大地避免公共财政资源沉淀，提高公共财政资源的使用效率。从某种意义上讲，PPP模式不失为一场公共产品和服务的供给革命。在这一转变中，各级政府需要营造公平的环境，对具体公共产品和服务做出细致的、量化的要求，在整个过程中坚持公开、公平、公正原则。尤其要注意的是，尽管PPP项目合作双方有合同约束，但在具体项目运作过程中政府依然处于强势地位，政府失信违约，不仅会对投资人的融资成本、项目收益等造成严重影响，也不利于项目的开展，影响政府的公信力。

第三，注重PPP项目前期论证和决策，确保决策科学化

一个PPP项目能否顺利实施并取得经济效益和社会效益的双丰收，在很大程度上取决于前期论证和决策是否科学化、民主化，因此前期论证和决策至关重要。之前项目推行的所谓可行性论证，很大部分都是看领导眼色行事。有鉴于此，不妨试行“不可行性论证”，以防止领导拍脑袋决策，确保决策科学化。

第四，创新投融资体制，拓宽PPP项目融资渠道

（1）银行方面可以银团贷款、委托贷款等方式为PPP项目提供融资；相关部门要加强协调，积极引入外资、民营、国企等各类市场主体，灵活运用基金、债券、银行贷款等金融工具，推进建立期限匹配、成本适当、多元可持续的PPP项目资金保障机制。

（2）设立PPP项目担保基金。在PPP模式中，政府本身不能提供担保，银行若按传统模式发放项目贷款是心存疑虑的。要更好地调动银行、保险、基金等参与PPP，建议加快设立PPP项目担保基金，对相应的投资损失给予赔偿。

（3）放宽对保险资金的限制。建议适当放宽养老保险的投资领域限制，允许其一定比例的资金用于基础设施投资；进一步放宽社保等保险基金投资基础设施的限制，使其能参与PPP项目建设。

（4）积极开拓多元化的融资渠道。要积极引入产业投资基金、信托资金等进入公共投资领域；采用资产证券化方式盘活基础设施存量，引入社会资本；借鉴国际经验，由政府尝试设立适应性缺口补偿基金，补助社会效益大而短期存在资金缺口的PPP项目。

第五，完善市场准入和退出机制

（1）完善市场准入机制。建议进一步放宽民营企业进入基础设施领域的准入限制，改善民营企业的市场准入环境，放宽民营企业投融资领域、登记事项、前置审批等市场准入领域的限制，必要时还可出台更加优惠的政策来吸引社会资本。

（2）完善项目退出机制。当前在一些地方，PPP项目投资退出审批严格、周期长，且缺乏完整、规范的制度，不能适应社会投资者退出的要求，在一定程度上制约了参与者的积极性。应建立PPP项目产权交易市场和股权转让系统，使投资者能通过股份转让实现投资回收，进而合理退出。

第六，加强监管和风险控制

（1）建立合理的风险分担机制。PPP项目周期长，期间会有诸多不确定因素，需要按照由对风险最具有控制力的一方承担相应风险的原则，在参与各方之间进行合理的风险分担。政府应承担法律政策变更等风险，社会资本须承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等风险。同时，收益须与承担的风险相匹配，平衡好各方利益。

（2）建立信用约束机制。在加快推进社会信用体系建设过程中，建议优先在PPP领域建立信用约束机制，严格约束政府和企業的不守信行为，保障PPP项目运作的稳定性和持续性。

（3）加强全方位、全过程监督。财政、审计、纪检监察等部门要加强对PPP的监管，实行事前、事中、事后监督，防患于未然。同时，要加大惩戒力度，对PPP项目运作过程中暴露出的违纪违规违法现象，依法依规查处。