旬邑县城乡一体化发展的实践与启示

郭颖华（中共旬邑县委党校　陕西旬邑　713000）



旬邑县城乡一体化发展的实践与启示

郭颖华（中共旬邑县委党校陕西旬邑713000）

摘要：本文通过对旬邑近年来城乡一体化发展方面的探索与实践的分析得出五点启示，即山区农业县加快推进统筹城乡发展，必须把开拓创新作为重要抓手，必须以科学规划为前提，必须以深化改革为动力；必须以改善和保障民生为目标，必须努力形成纵横联动、多方参与的强大合力。

关键词：旬邑；城乡一体化；实践；启示

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.014

城乡一体化发展，是新时期“解决三农问题的根本途径”，事关全面建设小康社会和现代化建设全局。如何破解城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，各地都在努力探索，总的来说，发达地区统筹城乡发展的路子走得比较轻松，形成了城乡一体化的共识；欠发达地区统筹城乡发展的道路探索得比较艰难，进程也较缓慢。山区农业县如何推进统筹城乡发展？笔者主要就旬邑县近年来城乡一体化发展的探索与实践进行了深入的调研和思考。

一、旬邑城乡一体化发展的探索与实践

1.基本县情

旬邑是一方安静的小城，地处渭北旱塬沟壑区，位于陕西省中部、咸阳市北部，全县总面积1811平方公里，辖9镇、一个街道办事处、118个行政村、29万人口，是山区农业县，县域产业主要以苹果、畜牧、煤炭、旅游为主，其中煤炭在县域经济发展中占主导作用。境内自然资源丰富，煤炭储量27亿吨，但品质较差，石油贮量约2800万吨，但难以开采，现正在勘探开发之中，同时探明天然气储量约1.5亿立方米。旬邑林区面积较大，主要集中在马栏和石门两大国有林场，国有森林面积150万亩。旬邑是周文化的发祥地，也是土地革命战争时期全国硕果仅存的红色根据地之一，革命战争年代是陕甘宁边区的南大门。尽管旬邑拥有这么多发展优势，但由于受交通、区位等因素制约，这么多年，旬邑依然是一个经济总量小、欠发达的山区县。实施城乡一体化战略以来，其实百姓的生活已经在悄悄的发生变化，旬邑由一个落后的山区农业县正在逐步被更多的城里人认识并喜欢。旬邑早在20世纪末就率先开始了对城乡一体化发展的研究和实践，当时是搞新农村建设，2006年8月，当全国新农村建设还在启动阶段时，中央党校在旬邑县举办了“中国西部欠发达地区建设社会主义新农村暨旬邑经验研讨会”，10月，“同一首歌”走进旬邑，可以说，旬邑大规模、高质量的新农村建设，为城乡一体化发展奠定了坚实基础。近年来，旬邑在新型农村社区、农村改革、教育、卫生等方面进行了大胆探索，为山区农业县创出了一条统筹城乡发展的新路子，2012年，旬邑被列为全省城乡一体化试验示范区，作为一个试验区从各个方面来进行思考和探索，它在这个过程当中碰到的问题更具有代表性。

2.总体思路

旬邑在统筹城乡发展方面大概顺着这么一条思路：围绕一个核心，增加农民收入。促进两个转变（生产方式和生活方式转变）、加快三个集中（农村居民向城镇和新型社区集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中）、实现八位一体（统筹推进城乡规划、产业转型、基础设施、各项改革、公共事业、社会保障、文化发展、组织建设），历经多年艰苦奋斗，全县综合经济实力大幅提升，2015年，作为国家级贫困县的旬邑实现农业总产值51.22亿元，增长5.2％；农民人均纯收入9614元，增长9.99％，增速位居全市第一。

3.主要举措

城乡一体化是一种目标，也是一个过程，或者说是通过努力要达到的一个结果。它是一项庞大而复杂的工程，涉及方方面面，甚至每个角落，旬邑的实践具体表现为七个一体化。

（1）城乡规划一体化。树立一个理念，全域旬邑，旬邑是所有人的旬邑，全域旬邑的概念，有一盘棋的思想。旬邑在启动实施城乡一体化发展战略之前，就按照“城乡一体、协调发展”的原则和“全域旬邑”的理念，编制了《旬邑县城乡一体化发展规划纲要》、《旬邑县县城总体规划》和13个镇区《发展总体规划》以及172个村的《新村建设规划》，同时编制了经济发展、交通设施、劳动就业、社会保障、生态建设、社会事业等6个城乡一体化发展专项规划，形成了城乡一体、配套衔接的“全域旬邑”规划体系。在这个科学规划的引领下，各项工作都是扎实有序开展的。

（2）城乡经济一体化。发展县域产业，壮大经济实力，是保证城乡发展一体化战略顺利实施的关键。

一是做强现代农业。旬邑是山区农业县，群众收入构成单一，农民的收入基本就是两个途径，苹果和务工，苹果收入占到了群众总收入的60％，真正让旬邑农民富起来的还是苹果，2015年，全县苹果总产50万吨、产值15.6亿元，“马栏红”苹果荣膺央视“2015魅力农产品”。旬邑也是生猪养殖大县，经过多年的努力，形成了“以果带畜、以畜促果、果畜互动”的农业主导产业发展模式，全县累计出栏生猪230万头，提供有机肥200万吨，为全县20万亩果园节约肥料投入3.5亿元，苹果亩产量增加18％，优果率提高了10—15％，促使果农增收1.3亿元。主导产业的发展的确让农民富起来了，当然，这是相对而言。

二是做大现代工业。旬邑是典型的资源型经济县，拥有丰富的煤炭和石油资源。最近两年，受煤炭市场持续低迷等因素影响，工业经济增速明显放缓，由此，县上在不断加大油气资源开发力度，同时持续助力中小微企业发展的同时，重点还是督促指导煤炭企业利用转型发展项目，做好优化存量和提升增量两篇文章，加快煤矸石发电、煤制化肥、残煤气化、粉煤灰综合利用，推动传统产业向高端化、高质化、高新化转型。下大力气整顿石油资源勘探开发秩序，加大开发力度，尽快把资源优势转化为经济优势。同时，大力发展高新技术产业，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势能够得到充分发挥的新型工业化道路，立足煤炭、生态、农业等资源优势，发展能源化工、医药生物、食品加工三大产业，建设好职田、太村、旬东、土桥四大产业园区，已有陕西天鑫和蓝海果业等37家企业入驻园区，推动工业经济实现量的扩张和质的提高，稳步实施“十三五”工业翻番计划，为美丽旬邑建设提供强有力地经济支撑。同时大力实施工业反哺农业战略，将来源于工业的财政收入注入农村。从2006年起，县财政每年投入超过3000多万元，建设新农村，鼓励引导工业企业直接参与农村修路筑桥、幼儿园建设、捐资助学等社会公益事业，有力加快了全县城乡发展一体化进程。

三是做活旅游产业。随着红色马栏的外界关注度越来越高，加之旬邑有得天独厚，其它县区无法比拟的生态优势，气候适宜温润，空气质量优良，宜居的旬邑提出将“建设关中最美县”作为旅游产业的引爆点，倾力打造渭北高原上富有魅力、充满活力的“生态走廊”！目前，全县已基本形成以锦绣山城为中心的古豳文化游景区；以石门山国家森林公园为中心的绿色生态游景区；以马栏革命旧址为中心的红色经典游景区；以新农村为依托的乡村风光游景区，旅游产业的发展，带动了商贸交易、现代物流、餐饮住宿等第三产业，为城乡一体化发展增添了新动力。2015年，全县旅游综合收入达到1.5亿元，旅游业已开始成为旬邑县域经济发展新的增长点。

（3）城乡基础设施一体化。城乡基础设施是城乡经济要素空间流动的纽带，是实现城乡发展一体化的前提和保障。

首先，优化路网结构。县上先后投入3个亿，全县公路总里程达到1769公里，今天的旬邑，城区与周边乡镇全部实现了一级路连接，乡镇与乡镇之间基本实现了二级道路连接，镇村之间达到了村村通的目标，为城乡发展一体化提供了良好的交通保障。随着咸旬高速的建成通车，旬邑已进入西咸一小时经济圈，彻底打通了旬邑对外发展的关卡，百姓的出行也更加方便。

其次，健全水利设施。一方面解决了农民的生活用水，“甘露工程”让95％以上的群众告别了吃水难的问题，完成了供水水源改造工程，成立了水质检测中心，确保城乡居民都能喝上干净水放心水。另一方面，保证了产业发展用水。95个大鹏蔬菜基地、31个养殖小区、现代果业示范园区铺设供水管道，更重要的是农业抵御自然灾害能力较差，尚未从根本上摆脱靠天吃饭的局面。开工建设的柏岭寺水库，建成后蓄水量将达到989万立方米，将从根本上解决生活生产供需水矛盾。

再次，完善电气、供热、通讯体系。随着改造农村低压线路，建成咸旬10千伏专线、旬邑110千伏环网、太村110千伏变电站，城乡电压合格率达到99％以上。县财政连续三年列支，免费为农村居民安装有线电视及宽带，农村人的精神生活也越来越丰富。

（4）城乡体制一体化。改革有方方面面，但制度改革是根本性的。

户籍制度改革方面，旬邑2008年率先在全市启动了户籍制度改革，放宽农村居民进城落户条件，使更多的农民走进城镇，购房就业。在农村产权制度改革上，建立了农村产权登记保护、纠纷调处的体制机制，成立了农村产权专业评估机构和农村产权交易服务中心，同时，还创新实施了扩权强镇试点、财政制度改革工作，增加了农村发展活力。

（5）城乡服务一体化。城乡公共服务一体化是城乡发展一体化最主要的内容，旬邑把教育和医疗卫生作为重点，统筹推进社会事业发展，使更多的公共服务向农村延伸。全县财政用于民生投入的比重达85.7％。

教育方面。教育公平历来是群众最关心的问题。对此，县上高度重视农村教育事业发展，先后建成10所镇、社区公办中心幼儿园，实施学前三年免费教育，并逐年加大投入，改善教学条件，投资5亿多，建成了全市唯一，全省一流的高标准现代化高中——旬邑中学新校区。成立了“旬邑县教育奖励基金会”累计筹资1900多万元，资助贫困高中生和贫困大学生，从2008年开始，每年为高考考生发放高考生活补贴。投资8900多万元全面改善改造义务教育学校的校舍条件，同时，加强师资队伍建设。目前，农村义务教育阶段辍学现象基本消除，90％以上的学生在完成义务教育后都选择继续上学，农民家庭用于教育的支出占到家庭收入的30％以上，城乡居民平均受教育年限达到10年以上。

医疗卫生方面。医疗卫生保障水平，是公共服务优劣的直接体现。2012年2月，旬邑县评被为全省医改工作先进县，3月，被评为新农合工作先进县，6月，被评为全国最具影响力医改县。启动了县级公立医院改革和县、镇、社区医疗机构集团化重组改革，探索建立了覆盖城乡的合作医疗、大病救助、医疗补助“三位一体”的医疗保障制度，全县新型农村合作医疗参合率达到100％。特别值得一提的是统筹财政、民政、新农合与社会捐助，创造性地提出了大病医疗救助制度，单病种单人年最高救助额达到40万元，公共卫生服务让城乡居民健康有保障，生活更幸福。

（6）城乡保障一体化。健全的社会保障关系人民幸福安康和社会公平和谐。

首先，让城乡居民实现更充分的创业就业。就业问题事关民生根本，直接影响社会稳定和经济发展。近年来，县上将鼓励农民创业增收与推进工业化、城镇化结合起来，在全县开展了“百姓创家业、能人创企业”活动，加强新型农民培训，提高农民的创业能力。对返乡创业农民工提供优惠政策和服务，比如小额担保贷款，先后为2600多名创业者发放贷款1.4亿多元，累计带动5200多人成功创业。同时，积极开发公益岗位800个，安排城镇困难家庭就业、扶持大中专学生自主创业，有效解决了城乡居民就业问题。近年来，累计安置大学毕业生995人，全县城镇登记失业率始终控制在2.8％以内。

其次，让城乡居民获得更完善的社会保障。城乡保障一体化是全面建设小康社会、构建和谐社会的必然要求。近年来，旬邑健全完善了城乡养老保障体系、城乡医疗保障体系、城乡弱势群体救助体系，加大了对农村社会保障的财政支持，努力缩小城乡差距，有力推进了社会保障一体化。探索养老服务新路径，建成县中心敬老院，构建以居家养老为基础、机构养老为支撑、社区养老为依托的多元化格局。城乡社会保障基本实现了全覆盖。

（7）城乡文明一体化。健康向上的文化生活，对于提高城乡居民的文明程度，增强自我发展能力，具有根本性的意义。富裕起来的群众希望能像城里人一样，过上经济殷实、生活富裕、精神富有、健康和谐的幸福生活。

这方面，旬邑以文化基础建设为切入点，在新农村建设中，优先考虑文化设施配套，各示范村全部建成了休闲广场，每个村配套建设农村文化娱乐室、农民培训点等公共文化阵地，住上新农村，文化活动有了好去处，群众的文化生活也更加丰富了，他们会积极利用农闲季节、传统节庆和集市活动，自发组织各种活动，丰富多彩的农村文化生活不仅提高了群众的文化品位，而且净化了农村社会风气。同时每年开展“感动旬邑人物”、“十佳公婆、十大孝子孝媳、行业之星”等群众性精神文明创建活动和剪纸、刺绣等手工艺比赛，使积极向上、乐善好施、文明和谐的理念根植于群众心中，体现在日常行为习惯上。

以上，就是旬邑通过这些方方面面的举措，在制度设计，在机制设计，在具体运作，在一些很微观的具体措施上把城市和乡村连接起来，统筹城乡实际上就是城乡居民权利的一个平等化的改革。

二、旬邑城乡一体化发展的启示

统筹城乡的深入开展，为旬邑县经济社会发展注入了全新的生机与活力，从省级试点旬邑的探索和实践中，我认为我们至少可以引发以下几点思考：

1.山区农业县加快推进统筹城乡发展，必须把开拓创新作为重要抓手。统筹城乡发展是一项创新性的系统工程。旬邑县在可学习借鉴经验不多、可照搬套用模式没有的情况下，紧扣县情实际，在深入调研中理清思路，在问计于民中凝聚智慧，在践行于学中找准定位，在用足用活政策中撬动发展，在统筹城乡发展的重点领域和关键环节取得了创新性的突破。咱们陕西省各县区发展情况各异，资源禀赋不一，面临的困难也不尽相同，只有紧密联系自身实际，选定突破口，找准切入点，先行先试，大胆实践，才能探索出山区农业县加快统筹城乡发展的普适性可行路径。

2.山区农业县加快推进统筹城乡发展，必须以科学规划为前提。规划引领是加快统筹城乡发展的有效方法。旬邑县针对统筹城乡发展综合性、系统性、复杂性极强的实际，坚持“城乡一体、协调发展”的原则，遵循“全域旬邑”的理念，编制了总体规划纲要，分项专项规划，形成了城乡一体、配套衔接的“全域旬邑”的规划体系，从根本上保证了统筹城乡发展的有序有效有力推进。我省各县区地形地貌各异，贫富程度参差不齐，只有因地制宜地将科学编制规划作为龙头，把抓点示范、多元推进作为基本方法，才能不断将统筹城乡发展推向前进。

3.山区农业县加快推进统筹城乡发展，必须以深化改革为动力。改革是破解统筹城乡发展难题的“金钥匙”。旬邑县坚持把改革创新作为不竭动力，通过加快土地林权、户籍房产、财政金融、医药卫生、文化事业等制度改革，逐步消除体制障碍，从制度的保障层面促进了城乡融合发展。我国发达地区经济社会跨越发展的经验表明，只有迎难而上、深化改革，解放思想、更新观念，优化程序、科学方法，科学构筑城乡联动、互利共赢的新机制，才能开创统筹城乡发展的新局面，实现统筹城乡发展的新突破。

4.山区农业县加快推进统筹城乡发展，必须以改善和保障民生为目标。以人为本是科学发展观的核心。作为市级统筹城乡发展先行区、示范县的旬邑县，坚持把改善和保障民生放置于统筹城乡发展的优先目标，通过政策惠民、产业富民、社保安民、服务利民等多种途径，把基础设施向农村延伸，把公共服务向农村覆盖，把公共财政向农村倾斜，让群众贴身感受到统筹城乡发展带来的实惠，不断激发农村发展的内生动力。实践证明，只有把关注民生、改善民生、保障民生作为一切工作的出发点和落脚点，最大限度地发挥群众的首创精神和主体作用，才能从根本上加快统筹城乡发展的进程。

5.山区农业县加快推进统筹城乡发展，必须努力形成纵横联动、多方参与的强大合力。统筹协调、合力推进是加快发展的有力保证。旬邑县不断深化机构改革，县委常委会坚持从自身做起，精心谋大事、牵头抓大事；高度重视基层组织建设，着力构建城乡统筹发展的基层党建新格局；深化选人用人制度改革，如率先在全市将村干部补贴提高到年人均7000元，并将连续任满20年正常离任的农村党支部书记生活补贴提高到人均1200元，为104名在城乡一体化工作中成绩突出的党支部书记落实了副科级待遇，建立了村干部工作津贴正常晋升机制，使这些基层干部政治上有奔头，生活上有靠头，全身心投入到城乡一体化的伟大实践中。从而为加快推进城乡一体化发展提供了坚强的组织保障，形成了强大的合力。无数事实说明，只有坚持党要管党、从严治党原则，全面推进党的建设和农村基层组织建设，最大限度地发挥各级党政部门和干部工作的积极性、主动性和创造性，才能在统筹城乡发展中加快实现全面建设小康社会的宏伟目标。