服务为先 引领为重 发挥服务型农村基层党组织在农村治理中的引领作用

梁桂玲（中共渭南市委党校党史党建教研室　陕西渭南　714000）



服务为先引领为重发挥服务型农村基层党组织在农村治理中的引领作用

梁桂玲（中共渭南市委党校党史党建教研室陕西渭南714000）

摘要：农村基层党组织作为党在农村战斗堡垒，在农村社会治理中，要发挥领导核心作用。然而，一些农村基层党组织在农村社会治理中却存在治理理念不到位、治理模式有待完善、治理能力较弱等问题，影响了农村基层党组织在农村社会治理中领导核心作用的发挥。究其原因在于部分农村基层党组织对服务型党组织的认识不科学、治理体系尚未摆脱行政化的束缚、农村基层党组织自身建设不适应农村治理新形势。发挥农村基层党组织在农村社会治理中的引领作用，必须更新治理理念，准确定位农村基层党组织功能、更新治理模式，发挥农村基层党组织在治理引领作用、加强自身建设，提高农村基层党组织的治理能力。

关键词：农村基层党组织；农村治理；引领

【DOI】10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.03.002

党的十八届三中全会指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。【1】农村基层治理是国家治理体系的重要组成部分。农村基层党组织作为党在农村的战斗堡垒，在农村社会治理中，理应发挥领导核心作用，以党的基层组织建设带动其他各类基层组织建设，推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐。

农村基层党组织在农村社会治理中存在的问题

1.治理理念不到位。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，是团结带领群众贯彻落实党的路线方针政策的排头兵。农村基层党组织作为中国共产党在农村最基本的组织细胞，理应担负起与执政党相匹配的政治职能和社会职能，发挥基层党组织在基层治理中的领导核心作用，推动基层有效治理。当前，随着市场化、全球化的发展，农村社会结构高度分化、组合，各种利益诉求和矛盾日益凸显，一些农村基层党组织没有正确认识社会治理的内涵，导致治理理念不到位：一些农村基层党组织仍然沿用计划经济时代的管控思维，错误地认为农村治理说到底就是维持稳定；一些农村基层党组织过分强调服务职能，陷入日常的行政事务不能自拔，以党代政，插手具体的行政事务和社会事务，导致作为政党的政治功能和社会功能没有得到充分体现。

2.治理模式有待完善。《关于加强基层服务型党组织建设的意见》强调：“基层党组织要转变工作方式，把服务作为自觉追求的基本职责，寓领导和管理于服务之中，通过服务贴近群众、团结群众、引导群众、赢得群众”。【2】但由于受人民公社时期一元制领导体制的影响，一些农村基层党组织仍用管控的治理模式，习惯于用“自上而下的行政命令”来处理与村委会、其他基层社会组织的关系，其结果必然导致一边疲于应付各种工作任务；一边却认为服务不到位，形式主义严重。这种传统的单向型的治理模式与市场经济条件民主与法治的理念相背离，在一定程度上加剧了农村基层党组织与其他治理主体的矛盾，因而不适应推动农村发展，促进和谐的要求。

3.治理能力较弱。随着城市化的推进，农村青壮年日益减少，农村基层党组织缺少新鲜血液，党员干部年龄结构老化、文化程度偏低，前瞻性思维差，接受新事物的能力弱，开拓创新的能力不够强，综合素质不高等客观因素造成了农村基层党组织在农村社会治理中一方面领导核心作用发挥不充分，引领和带动能力还不太高；另一方面服务群众能力不强，本领不大，办法不多，服务载体不丰富，服务质量不高，服务范围不广，从而直接制约了服务群众、服务发展职能作用的发挥，削弱了党的权威，影响了党群关系，使得农村基层党组织在农村社会治理中处于边缘化状态，没有实际发挥领导核心作用。

农村基层党组织在农村社会治理中存在问题的原因

1.农村基层党组织对服务型党组织的认识不科学。党的十八大报告明确指出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”【3】然而，在建设基层服务型党组织的过程中，农村基层党组织虽然也采取了一些新形式加入了其他组织，但是未能实质融入其他组织的内部结构及其运行过程，多悬浮于其他社会组织表面，原因在于一些农村基层党组织对服务型党组织内涵的理解不够科学，只强调在其中建立党组织，将其他社会组织当作社会治理的资源或工具，而没有建立相应机制对其进行有效整合，“以政代党色彩依旧很浓”，违背了执政党自身的运作规律，导致执政功能虚拟化。【4】

2.农村基层党组织在社会治理中尚未摆脱行政化的束缚。在我国，党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导核心地位通过科层制的组织体系建构，实现对国家和社会的有效领导。但是在基层社会治理中，这种科层制的组织体系设置却在实践中强化了行政化、官僚化的实际偏好，导致农村基层党组织围绕经济建设和维持农村社会稳定展开工作，以党代政，陷入行政事务。农村基层党组织长期的行政命令一方面导致自身功能的萎缩和村级组织的边缘化，另一方面，导致党群关系紧张，党组织权威弱化。

3.农村基层党组织自身建设不适应农村治理新形势。随着市场经济和民主政治的发展，社会阶层不断分化，大量新型农民群体不断涌现，其要求参与农村社会治理的欲望十分强烈，这就要求作为农村领导核心的基层党组织采取多种治理方式和治理手段对多元主体的利益进行整合，实现社会治理力量的有效合作，推动基层和谐发展。然而，一些农村基层党组织软弱涣散、组织活动不经常、民主不畅、纪律松弛；一些党员干部理想信念丧失，从为人民服务的党员变成了为私人谋利的混混，这些行为已严重影响了党组织在农村社会治理中的领导核心地位。

农村基层党组织在社会治理中发挥引领作用的对策

1.更新治理理念，准确定位农村基层党组织功能。随着改革开放的不断深入和市场经济的发展，农村社会出现大分工，在城镇化、农业现代化的推动下，农村社会从“团结”走向“松散”，政治生活的重心不断上移，基层社会正在从“延安体系”下“团结的基层”转变成市场体系下“松散的基层”。【5】新形势下农村基层党组织必须面对基层政治生态的变化，增强组织适应性，实现功能调整和转化，从原来以组织和动员参加革命与生产为轴心的功能结构，转变为利益协调和服务社会为轴心的功能结构。农村基层党组织作为中国共产党在基层的最末端组织，其本身并非行政组织，强制实现行政化的领导只会让其本末倒置，将农村基层党组织的功能定位在政党本身，发挥党组织的政治优势、组织优势和思想优势，发挥引导、服务、整合功能，保证党的路线、方针、政策在农村的贯彻执行，这是21世纪我国农村基层党组织功能定位的发展趋势。第一，发挥农村基层党组织在社会治理中的引导功能。通过思想引导、制度引导、利益引导，引导农民和其他社会组织农村社会发展中合理发挥自主性和积极性。第二，发挥农村基层党组织在社会治理中的服务功能。加强基层服务型党组织建设，既是现代政治文明之必然，也是马克思主义政党的政治本质，具有“回归政党本色、推进基层善治、化解社会矛盾，夯实执政基础”之功能。【6】农村社会的分散化要求农村基层弹组织必须从传统的思想关怀转换为提供实际可见的服务，通过服务于群众的民生问题来凝聚群众力量。第三，发挥农村基层党组织在社会治理中的整合功能。随着农村经济社会的发展，农村经济成分日益复杂，经济结构和利益主体日益多元化，这就要求农村基层党组织有效整合村民、村级党组织、村民自治组织、村集体经济组织、宗族组织、宗教组织等民间组织之间的关系，做到“促进上下协调，整合左右关系”，推进和谐新农村建设。

2.更新治理模式，发挥农村基层党组织在治理引领作用。党的十八届三中全会明确将“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。近年来，随着农村社会组织结构和利益结构的迅速分化，越来越多的利益主体不断发声、参与农村社会公共事务的治理，多元的农村治理格局初步形成。在多元治理格局中，建立起与农村经济社会结构相适应的、多元主体发挥各自优势的协同共治的农村社会治理模式，形成农村基层党组织领导、政府主导、村委会负责、村社会组织协同、村民参与、法治保障的农村社会管理体制。【7】而在众多的农村治理主体中，相比其他社会组织，农村基层党组织拥有政治优势、组织优势、人才优势和资源优势，因此应当在农村社会治理中发挥总揽全局、协调各方的作用。而农村基层党组织领导核心作用的发挥客观上要求其改变其领导方式和运行机制与现代治理模式不相适应的部分，运用经济的、法律的、说服教育等多种工作方法，实现由直接决策、指挥、实施到出谋划策、引导服务、搭建平台的转换，在党组织与其他村级组织、党员、村民之间建立起以引导、协商、教育、示范等为主要手段的新型领导模式。【8】通过与村民及农村其他社会组织的“自上而下”与“自下而上”相结合的互动方式，以协商治理作为农村社会治理的重要机制，以协商机制实现社会治理中的听群言、集民智、增共识、聚合力、促和谐的作用，从而促进促进科学决策，民主决策。【9】

3.加强自身建设，提高农村基层党组织的治理能力。随着城镇化的发展，农村青壮年劳动力大量涌入城市，造成农村基层党组织吸纳人才的后备资源不足，在吸纳新党员方面标准不高，将一些并不符合党员标准的人吸纳入党，造成农村基层党组织的整体素质下降，在农村治理中并没有真正发挥先锋模范作用。只有加强农村基层党组织自身建设，提高自身素质，才能在农村治理中凝聚各方力量，才能把党的政治优势、组织优势和思想教育优势转化为管理优势与服务优势，实现农村基层党建与农村基层治理的有序共赢。在党员队伍建设方面，一是按照“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”的方针，把好农村党员的入口关，吸纳农村中有知识、有见识、有责任心和有担当精神的乡村精英加入到基层党组织中来，同时对不合格党员进行教育，提高党员的在党意识，发挥党员的先锋模范作用，为新时期基层党组织在农村社会治理中发挥领导核心作用奠定组织基础。二是重视党员干部的作风建设。农村党员干部的作风建设直接关系着党的执政根基，关系着党治理农村的成效。要推动全面从严治党向基层延伸，将全面从严治党落实到每一个党支部，落实到每一个党员身上，认真纠正和严肃查处基层党员干部出现贪污腐败、生活腐化等问题，发挥农村基层党组织在农村社会治理中的领导核心作用。在组织建设方面，要健全党内民主制度，为其领导核心作用的发挥提供制度支撑。一是完善党内民主，尊重普通党员权利，严格保障普通党员对党内事务的知情权、询问权，参与权以及对违法乱纪党员的控诉权和罢免权，为党员提高在党意识和发挥先进模范作用提供制度支撑。二要完善监督制度，把党内监督和党外监督结合起来。在加强对党员干部监督的同时，将监督触角延伸至每一个普通党员的身上，真正纯洁党的队伍，提高党的战斗力，发挥农村基层党组织在农村治理中的领导核心作用。

参考文献：

[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[N].人民日报，2013-11-13.

[2]中办印发《意见》要求加强基层服务型党组织建设[N].人民日报，2014-5-29.

[3]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[G].北京：人民出版社，2012.

[4]马国钧.基层服务型党组织的本质内涵与建设路径[J].《思想政治教育研究》，2013（5），80-85.

[5]鄢一龙、白钢.大道之行[M].北京：中国人民大学出版社，2015，105.

[6]刘红凛.基层服务型党组织建设的困境与进路[J].《探索》，2015（3），19-24.

[7][8]李小妹.农村社会协同治理运行机制的整合创新与逻辑建构[J].《河南师范大学学报：哲学社会科学版》，2015（1），53-57.

[9]中共中央引发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[N].人民日报，2015-2-10.

作者简介：

梁桂玲（1979--）女，汉族，陕西武功人。南京师范大学中共党史专业硕士研究生。现任中共渭南市委党校党史党建教研部教师，研究方向：党的思想建设和执政能力建设