“整体政府”理论视域下的青少年体质健康公共服务治理路径构建

杜建军，张瑞林

（1.山东大学体育学院，山东济南250061；2.贵州师范大学体育学院，贵州贵阳550001；3.吉林体育学院学院办公室，吉林长春130022）

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“整体政府”理论视域下的青少年体质健康公共服务治理路径构建

杜建军1，2，张瑞林3

（1.山东大学体育学院，山东济南250061；2.贵州师范大学体育学院，贵州贵阳550001；3.吉林体育学院学院办公室，吉林长春130022）

转变青少年体质健康碎片化分割管理模式是改善和提升青少年体质健康状况的必然选择。采用文献调研法和专家访谈法，客观总结和分析我国现行青少年体质健康管理模式的弊端，借鉴“整体政府理论”的先进思想和治理模式，探寻破除碎片化管理诟病的途径。研究结果表明，政府职能整合、合作伙伴关系构建、治理体系的法治化和信息化建设是攻克碎片化分割管理所带来的体制和机制困境的治理路径选择。

整体政府理论；青少年；体质健康；治理路径

体质健康是青少年快乐成长和美满生活的前提和基础，关乎国家的繁荣昌盛和民族的兴旺繁衍。但是，近30年来，我国青少年体质健康下滑的趋势与国民经济社会的快速发展形成了鲜明的反差，已成为困扰文化、教育和体育发展的重大问题之一。据2014年全国学生体质与健康调研结果显示：青少年学生视力不良检出率继续上升并呈现低龄化趋势，其中，小学生已达到45.71%、初中生74.36%、高中生83.28%；青少年学生肥胖和超重检出率继续上扬，且超过了世界卫生组织公布的10%“安全临界点”［1］。在试图改进和增强青少年体质健康的过程中，政府不可谓不负责，家长和体育老师不可谓不努力，社会各界不可谓不支持。然而，令人遗憾的是，众多针对青少年体质健康改善的举措和方案都收效甚微。

究其原因，笔者认为“碎片化”的分割管理模式是我国青少年体质健康促进效果不佳的重要原因。目前，我国青少年体质健康管理模式从整体特征上来看，呈现出一种“职责同构”的格局，不同层级的教育、体育、卫生等行政管理部门，纵向的职权和职责划分重叠，横向的事权关系和边界模糊，这势必会造成“条块化”和“碎片化”的管理现实，部门间推诿扯皮不断，管理效率低下、成本高昂，以致于相关政策和措施落实不到位，执行力羸弱，最终导致青少年体质健康公共服务供给不足，体质健康状况持续下滑。因此，笔者试图运用“整体政府”理论，从管理学的视角审视青少年体质健康公共服务治理路径，构建政府部门之间以及政府部门和营利性与非营利性组织的“跨界性”合作机制，打破传统条块分割管理的桎梏。

1 青少年体质健康公共服务管理困境分析

目前，我国青少年体质健康公共服务管理模式呈现出一种分割管理的态势。这种管理模式源于亚当·斯密的“劳动分工原理”和弗雷德里克·泰勒的“制度化管理理论”［2］，强调以职能为中心设置政府管理部门，大大提高了职能部门的工作效率，具有一定的历史科学性与合理性。但是，面对青少年体质健康公共服务需求日益复杂化所产生的协作与配合问题，这种分割管理模式就显得“捉襟见肘”，严重影响了青少年体质健康公共服务相关政策和措施的落实以及体质健康促进工作的有效推进，最终导致了青少年体质健康公共服务管理范式的效率低下或失效。

1.1 责权不清，跨部门协同机制缺乏

近年来，我国青少年体质健康公共服务管理体系一直因权责不明、效率低下而饱受争议。从纵向上审视，青少年体质健康公共服务管理体系“职责同构”的缺陷明显，不同层级的政府和政府职能部门在职能、职责和机构设置上具有高度的一致性［3］，每一级主体都管理着大体相同的事务，造成了管理主体间职能界限不清，职权和职责划分重叠。从横向上审视，长期以来，教育和体育系统主要承担着青少年体质健康公共服务的管理和监督职责，但并没有被授予处置和协调本系统以外相关事务和部门的权力，违背了责权对等的组织设计原则，造成了青少年体质健康公共服务管理的“无奈”和“纵深”不足。同时，各职能部门之间的事权关系和边界划分含糊不清，边缘性事务相互推诿，责任追究制度无法建立［4］。更有甚者，各职能部门由于内容各异的组织目标和工作机制，也在一定程度上造成了部门政策之间的相互冲突与矛盾。因此，为了摆脱青少年体质健康公共服务管理“责权不清、政出多门、声音不一”的困境，建立协作式、跨界性的体质健康治理机构和机制势在必行。

1.2 合作伙伴关系有待加强

在青少年体质健康公共服务管理过程中，政府和营利性与非营利性组织之间的关系，就是政府、市场、社会三者之间关系在该领域的缩影。由于我国在青少年体质健康公共服务管理领域采用的是一种渐进式的改革方式，因此政府仍然沿用计划经济时期的强制性行政命令、规定和指示作为主要的管理手段，市场和公民社会的作用没有得到很好的重视和发挥。营利性组织和非营利性组织仍处于被动接受行政命令和被管理的“弱势群体”地位，公私之间的合作伙伴关系有待加强。这势必会打击营利性和非营利性组织，参与青少年体质健康公共服务具体事务管理的积极性，更不会在参政议政、舆论监督等领域发挥应有的作用，难以形成全社会齐抓共管的治理效果。

1.3 法治化程度不高

我国青少年体质健康保护的法治化程度不高，组织或个人对其公共利益的侵犯行为在司法实践中表现出无“法”施救的尴尬局面。具体而言，主要表现在以下三个方面：一是青少年体质健康公共利益保护的实体法立法不足。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等相关实体法律条款中，只是间接涉及青少年体质健康公共利益保护的范畴，内容规定较为笼统，针对性不强，保护力度不够。国家层面上，还没有一部专门针对青少年体质健康权利保护的实体法规。对于有限的实体法律条款的执行力度更是不足，主要是因为青少年体质健康权利保护的配套性操作法规奇缺。目前，只有《学校卫生工作条例》和《学校体育工作条例》两部条例苦苦支撑，根本难以满足青少年日益多元化和复杂化的体质健康公共服务权利保护的实践操作需要；二是问责机制尚需完善。我国有关青少年体质健康权利保护的法律法规中，明确规定了相关组织或个人应尽的责任，但是缺乏必要的惩处措施，责任追究力度不够或根本不追究责任，违法成本低；三是缺少青少年体质健康公共利益保护的诉讼制度。青少年体质健康公共利益被侵犯的现象非常普遍，如公共体育设施被随意侵占、挪用或损坏、学校不按规定开足体育课或体育课被随意挤占等。上述这些情况，因缺乏法律诉讼制度的保护，受害人（青少年）无法将侵害人诉诸于公堂，使用法律手段保护自身权益。

2 西方“整体政府”理论解析及启示意义

2.1 整体政府理论的解析

20世纪中后期，以英国、新西兰和澳大利亚等为代表的西方各国，在批判“官僚制政府”的公共服务供给不足缺陷和“企业家政府”的碎片化管理弊病的基础上，开启了第二轮政府变革运动，“整体政府”的概念在这次变革中被旗帜鲜明地提出。

“整体政府”（whole of government，WOG）作为一种新兴的治理模式，已然成为国内外行政管理研究领域的前沿和热点。根据文献调研结果，笔者将其内涵界定为：“一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式”［5］。在跨部门协作理论研究谱系中，最具代表性的当数佩里·希克斯（Christopher Pollit）的整体政府理论。该理论以新涂尔干制度主义作为方法论基础，以社会资本理论、多中心治理理论和组织网络理论为理论基础，对新公共管理理论所强调的“分散化”“碎片化”管理模式所带来的结构分化缺陷进行反思和批判，主张社会多元行为主体通过职能、资源和信息的整合，在共同参与、相互协作、相互博弈的互动关系中，运用跨界性的治理手段和方法，向社会提供一体化的公共物品和服务供给。整体政府与传统官僚制政府和企业家政府具有本质的区别（表1）。

表1 整体政府与官僚制政府、企业家政府差异比较［6］

2.2 整体政府理论的启迪意义

2.2.1 突出“内联”式治理结构 整体政府理论打破了新公共管理改革所提倡的分工和等级制度，通过业务流程整合“碎片化”管理模式中职能分割、各司其职、各自为政的社会管理和公共服务的内容，将原来金字塔形组织结构转变为以业务流程再造为核心的多个合作团队构成的扁平化结构，变刚性结构柔性化，变垂直结构网络化，由此形成“联合岬”。

脂肪失去光泽，偏灰黄甚至变绿，肌肉暗红，切面湿润，弹性基本消失，有腐败气味散出，证明该猪肉已经变质。在冬季气温低，嗅不到气味，通过加热烧烙或煮沸，变质的腐败气味就会散发出来。

2.2.2 强调社会多元行为主体间的伙伴关系 整体政府理论中的伙伴关系是指两个或两个以上的组织，在保持自身独立性的前提下，为了共同的目标和结果，彼此配合与协同工作的关系。伙伴关系将新公共管理改革所倡导的分工和等级森严的组织关系转变为以合作与协同为主要特征的工作团队关系，创新了社会管理和公共服务的供给方式，为组织进行跨界合作和协调组织间文化与价值差异提供了有效的工具和途径。

2.2.3 建立完善的问责和责任承担制度 整体政府理论在强调跨部门协作的同时，为了使各部门更好地行使权力、履行义务和提高工作效率，建立了高效的问责和责任承担制度。对于部门间责任的划分和问责机制建立，按照部门各自所享有的决策权力大小和职权分配情况予以界定，责任既不能在层级间上下转移，也不能在部门间相互转嫁，按照“责任共担”的形式，各部门共同承担相应的行政、法律和道义等方面的责任。

2.2.4 重视现代信息技术的应用 在整体型政府的建构过程中，会涉及到诸如职能重组、资源整合、信息共享、部门协同等一系列复杂问题，为了摒弃“碎片化”分割管理带来的弊端，整体政府理论主张应用计算机网络信息技术将庞大的组织机构整合起来，运用电子政务平台科学划分组织边界和事权关系，以此来实现跨越政府层级鸿沟和部门权力壁垒，向民众提供整合性服务的目的。

3 青少年体质健康公共服务治理路径构建

党的十八届三中全会《决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［7］。这说明国家治理体系和治理能力的现代化建设将成为未来一个时期全面深化改革的主要内容和奋斗目标。青少年体质健康公共服务治理体系作为国家治理体系的重要组成部分，其体系和能力的现代化问题也将被提上议事日程。目前，针对青少年体质健康公共服务碎片化分割管理模式，所带来的种种体制和机制“顽疾”，选择以“跨界性”协同为基本特征的“整体政府”治理模式是一种明智之举。该治理模式是以青少年体质健康公共服务需求为导向，各治理主体（政府、营利性组织和非营利性组织）充分发挥行政机制、市场机制和公益性志愿机制的作用，通过建立紧密的合作伙伴关系，来创设集政府职能整合、合作伙伴关系构建、治理体系的法治化和信息化建设为一体的青少年体质健康公共服务跨界性协同治理路径体系（图1）。

图1 青少年体质健康公共服务治理路径［8］

3.1 整合职能、理清权责，彰显治理合力

整体政府作为解决新公共管理改革所导致的碎片化分割管理困境而诞生的理论思潮，它是以跨界性协同为基本出发点，通过政府职能整合，彰显整体性治理效果。整体政府的跨界性合作形式，既包括纵向各层级政府之间的协作，也包括横向同级政府或其职能部门之间的协作，还可以是政府与社会组织之间的公私协作。

在整体政府理论的指导和启迪下，根据我国青少年体质健康公共服务管理的现实情况和缺陷，笔者建议，在国家层面上设立“青少年体质健康治理委员会”，来协调不同层级政府和部级相关职能部门（教育部、国家体育总局、卫生部、人社部、财政部和共青团中央等）之间的合作与职能整合，统筹全国青少年体质健康公共服务宏观治理工作，把工作重点放在制定规划、开展调查研究、加强监督和提升服务水平上。目前，澳大利亚联邦政府在社会管理和公共服务的很多领域都建立了“部际委员会”制度。该制度最显著的特点是“代表性”（各部门代表都是最“懂行的人”，被授权代表部门发言，表明立场）和“共识决策”（决策的产生是各部门代表之间相互博弈、共同磋商的结果）。在地方政府建立“青少年体质健康治理联席会议”制度，负责安排相关政策、方针和决议的具体落实和实施工作，形成地方政府相关职能部门协同落实和推进青少年体质健康公共服务具体治理工作的机制。上述两种纵向和横向制度的建立，不仅有利于理清各治理主体之间的职能界限，科学划分职权和职责；还有利于政府从青少年体质健康公共服务治理问题着手，问政于民、问需于民、问计于民和问效于民，形成一个良好的利益表达机制；更为重要的是，可以使各治理主体通过职能、资源和信息的整合，在目标和手段等方面达成有效共识，不会生成相互竞争的利益集团，形成治理合力，最大限度地发挥跨界性整合治理效果。

“合作伙伴关系”作为整体政府理论的一种重要治理工具和治理方式，在保持原部门自身组织认同和目标的前提下，将不同的部门整合到一个共同议程之中，实现对资源的整合利用和问题的协同处理［9］。从宏观角度讲，我国青少年体质健康治理主体主要包括政府、营利性组织和非营利性组织三种类型，三者之间的关系如图2所示。其中，政府是指不同层级的政府和相关职能部门；营利性组织是指具有独立法人资格的体育产业公司和企业；非营利性组织主要包括全国学联、中国学生研究会、中国儿童少年基金会、中国青年志愿者协会、中国健康促进基金会以及各级各类青少年体育社团、俱乐部、运动项目协会等等。为了协调处理好三者之间的关系，充分整合利用各治理主体的优势资源，势必要充分发挥“伙伴关系”这一治理工具的重要作用，实现青少年体质健康公共服务提供主体和提供方式的多元化，确保整合治理效果的发挥。

图2 青少年体质健康公共服务多元化治理主体相互关系

首先，政府与营利性组织建立有效协作机制，形成合作伙伴关系。2013年9月26日，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发［2013］96号），将政府向社会购买公共服务作为创新公共服务提供机制和推动公共服务体系现代化建设的重要途径。该《意见》为青少年体质健康公共服务治理路径的建设和发展提供了思路和政策支持。具体而言，体育和教育部门作为购买主体，根据青少年体质健康促进的实际需要，以政策和法规的形式确定购买内容和服务标准，通过与符合标准的营利性社会组织签署购买合同，建立合作伙伴关系。同时，为了保证购买行为的公正性和透明性，提高服务的质量和效率，必须引入第三方评审和监督机制。例如，长沙市人民政府在2009年和2010年两年暑假期间，通过政府购买公共体育服务的形式，向全市中小学生免费提供游泳服务，赢得了良好的社会效应和青少年体质健康促进效果［10］。

其次，政府与非营利性组织建立有效协作机制，形成合作伙伴关系。整体政府理论强调公共服务提供主体的多元化，因此，在青少年体质健康公共服务治理过程中，政府除了与营利性组织建立合作伙伴关系外，还应广泛与非营利性组织建立良好的合作伙伴关系。政府主要通过法律和政策对非营利性组织进行指导和扶持，非营利性组织通过发挥监督职能和参与青少年体质健康公共服务相关政策的制定与政府建立联系与合作。从西方发达国家青少年体质健康治理的经验来看，非营利性组织在“健康宣传”和“志愿者服务”等方面扮演着重要的角色。相对于营利性组织而言，非营利性组织具有社会公益属性，其“自利”动机较低，而且服务意识较强，这在很大程度上弥补了政府与营利性组织合作的不足。例如，2011年8月8日，北京市政府与北京市志愿者协会签订协议，成立北京市体育志愿者联合会。该联合会的宗旨是积极吸纳社会优秀的教练员、体育教师、体育爱好者等体育服务志愿者，向北京市广大社区群众，提供无偿的健身指导公共服务［11］28。这种政府与非营利性组织合作伙伴关系的建立，大大促进了北京市全民健身工作的开展，特别是对青少年科学健身知识和方法的普及与推广具有重要作用，赢得了广大市民的高度赞誉。

第三，营利性与非营利性组织创建良好的合作伙伴关系。在青少年体质健康公共服务治理过程中，非营利性组织除了通过“舆论监督”干预营利性组织的活动外，两者之间也存在着较大的合作空间。大多数非营利性组织都具有一定的政治背景，如全国学联、中国学生研究会、中国儿童少年基金会、中国青年志愿者协会等，这些组织都有一个相似的特点就是具有较多的政治资源和广泛的社会影响力［12］。因此，营利性组织与这种非营利性组织在青少年体质健康公共服务治理领域进行合作，对营利性组织而言，可以优先获得政治资源和树立良好社会形象，进而获得更为丰厚的经济效益；对非营利性组织而言，可以很好地实现自身社会公益目标——提高青少年体质健康公共服务水平和治理能力。例如，广州市大力鼓励营利性组织以投资、赞助、捐赠等形式支持非营利性组织开展全民健身活动。在《广州市全民健身实施计划》中明确规定，社会力量（营利性组织）捐资公益性社团（非营利性组织）开展公益性全民健身活动，捐赠资金可免征企业所得税。在该政策的引导下，三井物产公司捐资建造了天河体育中心棒球场，供全民健身使用［11］30。

3.3 加强治理的法治化建设，完善制度保障体系

完善的法治建设是整体政府跨部门协同治理社会公共事务的根本性制度保障，有利于规范政府、市场和社会三者之间的关系，明晰各治理主体的职责和职权。世界主要发达国家都非常注重青少年体质健康公共服务治理的法治化建设，通过相关立法或专项计划的形式，来促进青少年的健康成长。如美国的《FIT儿童法案》《总统青少年健身计划纲要》和《国家健康教育标准》；澳大利亚的《青少年体育政策》；日本的《学校体育振兴事业委托要项》和《体育立国战略》等。上述这些国家的立法经验和规划与政策的制定内容以及实践操作方法值得我们学习和借鉴。

在我国，青少年体质健康公共服务治理的法治化建设应从以下三个方面实现突破：一是对《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国未成年人保护法》等实体法中涉及青少年体质健康公共权益保护的相关法条进行修订，明确青少年体质健康权利保护中涉及的组织或个人的法律责任和义务，加大对侵害青少年体质健康公共利益行为的惩处力度。在立法方面，国家立法机关应将青少年体质健康权益保护列入立法日程，制定一部专门的《青少年体质健康促进法》用来规范和治理青少年体质健康工作。同时，为了更好地落实相关法律条款，要加强配套性法规和制度的建设力度，如制定青少年学业成绩的体质评价制度、构建青少年体育工作考评体系等，对各青少年体质健康公共服务治理主体的工作进行全面的评价和督导。建立严格的问责机制，对工作懈怠或工作失误造成的责任事故，要通过“责任共担”的形式，进行责任追究和处罚。二是建立青少年体质健康权利保护的诉讼制度，使青少年可以依靠法律手段，保护和彰显自身的体质健康权益，使违法行为得到严惩。三是治理的法治化建设不仅要建立完善的法规体系，形成司法实践的刚性标准和依据，更为重要的是要形成法治化治理的公信力。这种公信力的树立和深入人心是公民的法律文化和法治精神的集中体现和表征。因此，青少年体质健康公共服务治理的法治化建设必须要着眼于体育法治文化的培育和传播，用先进的法治思想引领公共服务治理的法治实践，立足于青少年体育法治素养的提高，营造具有体育精神文化内涵的法治氛围［13］。

3.4 依托网络信息技术，提升治理能力的现代化水平

随着体育知识经济的到来，我国已经进入了体育知识大爆炸的信息化时代。该时代的显著特点是体育知识创新的大量涌现和信息量成几何倍数的极速增长。为了对这些知识和信息进行科学、高效的管理和利用，创设以现代信息技术和计算机网络工程为支撑的治理模式势在必行。整体政府理论提倡现代信息技术在政务治理中的广泛应用，增进各治理主体之间的联系和合作，提高公共服务的质量和效率，博得广泛的社会参与度［14］。

青少年体质健康公共服务治理的信息化建设，要做好以下几个方面的工作：一是政府要加快青少年体质健康公共服务信息网络建设，研制青少年体质健康治理电子政务平台。该平台设计的原理将遵照青少年体质健康公共服务治理业务流程的内容和要求，突破传统分工、职能和等级的权利壁垒，科学划分各治理主体之间的事权关系和边界，运用资源整合和信息共享技术来创设跨部门协作的工作机制，各治理主体在保持相对独立的同时，实现业务的互助协作和交流互通。平台的功能设计主要涵盖部门设置、办事流程、行政审批、政府购买、政务公开和线上互动与谏言等模块。二是改进和完善全国“学生体质健康网”，主要是引入采用政府购买方式提供的“第三方测试和数据上报”功能，从而有效确保青少年体质测试数据的客观性和真实性。同时，该网站要发布青少年体测结果，分析体质健康的变化走势，接受公众监督。三是建立青少年体质健康咨询系统，提供体质健康水平评估、健身指导、运动处方、疾病分类与运动预防、运动意外伤害事故安全教育等系统服务。

4 结语

我国青少年体质健康公共服务需求日益多元化和复杂化所产生的跨部门合作问题，已经超出了既有碎片化分割管理模式的承载能力和效力范围。整体政府理论的“跨界性协作”和“资源整合”思想与方法，为我们突破条块分割管理所带来的体制和机制困境，促使青少年体质健康促进工作由“管理”向“治理”、由“碎片”向“整合”转变［15］，成功构建青少年体质健康公共服务多元化治理路径，提供了先进的理论思想和方法支持。

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责任编辑：乔艳春

Construction of Public Health Service Governance in Adolescents’Physical Health from the Perspective of Whole Government Theory

DU Jianjun1，2，ZHANG Ruilin3
（1.College of Physical Education，Shandong University，Jinan 250061，Shandong，China；2.College of Physical Education，Guizhou Normal University，Guiyang 550001，Guizhou，China；3.Institute Office，Jilin Institute of Physical Education，Changchun 130022，Jilin，China）

Changing the high degree of fragmentation management mode in adolescents’physical health is one of the essential ways to improve their physical health.The disadvantages of current management mode in adolescents’physical health are discussed and analyzed in this thesis using literature reviews and interviews，which aim s to find solutions to the problems caused by the fragmentation management mode in adolescents’physical health with the help of the whole government theory.This study shows that the integration of government functions，the building of partnership and the construction of legalization and informationization are necessary to solve the problems caused by fragmentation management mode.

w hole government theory；adolescent；physical health；governance

G80－053

A

1004－0560（2016）05－0001－06

2016-07-26；

2016-09-17

国家社会科学基金西部项目（12XTY004）。

杜建军（1982—），男，副教授，博士研究生，主要研究方向为学校体育与体育管理。

张瑞林（1963—），男，教授，博士，博士研究生导师，主要研究方向为体育管理。