集体建设用地入市与小产权房问题探析

邓楠++赵祖风

摘 要：集体建设用地入市在实施过程中面临着一系列的问题，特别是对修筑于集体土地上的小产权房带来一系列影响。那么小产权房该何去何从，本文认为要解决这些问题必须加快农村土地产权制度改革，区分小产权房的非法矛盾产生根源，有的放矢解决问题。

关键词：集体建设用地入市；小产权房；土地产权制度

一、引言

随着我国城镇化进程的加快，城镇现有的土地出现短缺，难以支持其发展，与此同时，农村现有的集体建设用地粗放型利用造成了巨大的不经济现象，加之住房的商品化改革，促使房地产市场迅猛发展，加剧了城镇土地的紧缺，使城市的地价不断攀升，房价也随之水涨船高。这样一种矛盾现象的出现，为小产权房的出现创造了条件。根据全国工商联房地产商会的调研报告显示，1995 年至2010 年，我国小产权房竣工面积总量为7.6 亿平方米，占城镇住宅竣工面积的8%。①

十八大以来，中央加快了推动农村集体建设用地入市的进程，在2015 年底，国家批准了33个县市成为集体建设用和农村宅基地入市的试点县，旨在保障农村农民在现代化进程中的财产权利，实现与城市用地同价同权的目标，缩小农村与城市的差距，实现社会公平与和谐。而附着在农村集体建设用地上的不动产——小产权房该何去何从，这中间存在着很多亟待解决的问题，比如小产权房是否也可以出售、出租，与城市住房一样同等入市，如何处理小产权房的所有者、政府以及集体的关系，以及依据何种相关的法律法规来实施，政府并没有相关的政策出台，因此，弄清楚这两者之间的关系，找出存在的问题及如何解决就显得尤为必要。

二、相关概念的界定

（一）集体建设用地

王春艳（2008）认为农村集体建设用地是指农村集体所有的用于建造建筑物、构筑物的土地。《土地管理法》中规定，农民集体建设用地包括原有的农民集体土地中的建设用地和经依法办理了农用地转用手续的集体农用地。

具体来说，集体建设用地包括：一是现状为集体建设用地的，这部分主要是新《土地管理法》出台前就存在的老场所，村组和乡镇企业用地、废弃砖瓦窑；二是现状不属于集体建设用地，但已依法批准转用尚未征收的集体建设用地，即符合相关规划，完成了耕地占补平衡，有年度计划指标的；三是土地综合整治后节余留作发展产业的集体建设用地，在实际操作中，这一类占70%～80%。”②

（二）小产权房

REICO 工作室（2012）认为，小产权房是指在农村集体所有土地上建设的，向集体经济组织以外居民销售的住宅。它包括以下几种情况：一是新增宅基地，也就是村民以自住为名，通过向集体申请新的宅基地来建设的新房屋用来出租或者是转让的；二是征地留用地，即在征地时留给村集体的用来发展农村集体经济组织产业的土地，被用来开发房地产出售出租的；三是城中村，是由于拆迁成本高而不愿意拆迁的，四是，乡镇企业破产遗留的闲置厂房和建设用地出售给集体之外的居民的。

我们认为狭义的小产权房，是指在农村集体所有土地上建设的，向集体经济组织以外居民销售和租赁的建筑物。广义的小产权房是指不符合国家规划的、违法修建的、未办理房屋产权证明（五证不齐全）不受法律保护的、修建在农村集体建设用地之上的用于租售的一切建筑物。这些房屋的产权人出现变更时，其财产权利得不到法律的保护，由此会产生一系列的社会问题。

三、集体建设用地入市的理论基础

（一）产权理论

产权具有排他性、可分割性和可转让性，其包含的占有权、使用权、收益权、处分权都可分割出来发挥作用。因此，我们可以将土地使用权和土地所有权分离，这也是我国现行的农村集体土地制度实施的基础，即农村土地归集体所有，农民享有土地的使用权，但是，目前我国集体土地产权的立法模糊，导致集体土地权利交易存在着各种风险和不确定性，就集体建设用地而言，农民虽享有使用权，但使用权却很难转化为财产权利，因此，集体建设用地入市的前提是需要对其进行清晰明确的产权界定，特别是使用权转化的明确界定来保障农民权利的自主性和收益的划分确定性合理性。

现代产权理论认为市场经济的运行是需要成本的（外部性问题等引起的），市场机制行是有缺陷的，而外部性是由于私人成本和社会成本之间不等造成，因此，产权的界定就有着重要的意义，明确的产权界定能够有效的减少交易的成本和风险，而产权界定的模糊会增加交易成本，打击投资的积极性。因此，立法则应基于财产规则保护农民集体的市场自由交易权，从经济学角度而言，经济问题是要决定二者之间选择哪一个，科斯在其《社会成本问题》一文中明确指出：在研究通过市场调整合法权利时，一旦考虑到进行市场交易的成本，只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行。③在解决工业化和城市化问题中，一直沿用的城乡二元土地制度已经越来越成为农民增收、社会公平的障碍与枷锁，来自管制的带有害效应的行为的收益将会越来越少于政府管制所包含的成本，因此，目前而言政府应该保护农村集体建设用地使用权入市交易的权利，加快相关立法工作的推进，减少社会成本，切实保护农民的财产性权利。

（二）商品经济理论

建国初期，由于实行的是计划经济，我国不允许市场交易，就更不论农村集体土地的市场交易了。这主要是由于当时的政治社会经济背景所造成，建国后为了打破资本主义国家的封锁，集全国之力发展工业，因此，实行农业支持工业，农村支持城市。

改革开放以来，市场经济的迅速发展，使人们的市场交易意识提升，自从推行住房商品化改革以来，土地也开始有偿使用，农民已经意识到土地具有非常大的经济价值，能为自己带来经济效益。但是，我国现有法律法规集体土地进入市场，这样会给农民造成困惑和不满，影响社会稳定。因此，在市场经济飞速发展的今天，集体建设用地入市已经势在必行。

三、集体建设用地入市的问题及对小产权房的影响

（一）集体建设用地入市中存在的问题与挑战

1、入市范围狭窄，实现“同权同价”困难重重

当前探讨入市的农村集体建设用地包括农村集体经营性建设用地，也就是乡镇企业破产后闲置的土地；农村公益用地以及通过土地整理出的闲置宅基地，并且入市的土地还要符合规划，这样一来入市的范围就会过于狭窄，入市的意义大打折扣。黄小虎（2003）认为，我国农村集体建设用地“入市”制度创新的更深层的障碍来自地方政府和财政体制。④当前，我国的土地一级市场是由政府垄断的，农村集体土地想要转为城镇建设用地只有一种方式—征地，这样一来地方政府以地生财，通过征地得来的土地，在整理后，以招、拍、挂的形式高于征地补偿几倍甚至几十倍的价格转手，这成为很多地方政府增收的法宝，土地收益在地方政府的财政收入中占据很大比例，形成了土地财政。如果允许农村集体土地自己入市，土地的增值收益由村集体和农民享有，那么政府财政就会少了一大笔收入，地方政府自然不会积极推进。

2、农村金融市场不完善

一旦农村集体经营性建设用地入市，农村、农业首先会吸引大量工商资本进入，而我国农村金融体系不健全，金融市场不完备，退出机制不健全，如若不及时制定完善的政策和积极地引导机制，可能造成新农村建设处于无序状态，不仅不利于农村农业的发展，农民的增收，更可能造成永久的不可逆的伤害甚至威胁粮食生产的安全。另外，农村建设用地在银行进行信贷、抵押、担保等均未得到金融机构及监管部门的许可，如若工商资本进入以后出现资金链断裂将会带来一系列的问题。

3、增值收益如何分配

刘丽，张迎新（2003）认为农村集体建设用地“入市”所获收益的分配比例具有随意性⑤。村集体将入市的集体建设用地收益如何分配？地方政府以何种形式参与土地增值带来的收益，是直接分成还是利用税收杠杆？农民、集体和生产队之间如何划分收益比例，所划分的比例是否合理？如何监管？这些都是亟须回答的问题。

（二）对小产权房的影响

1、小产权房价格上升

农村集体建设用地入市后，与城市建设用地实现“同权同价”，那么现有的小产权房房价将会出现上涨，因为房地产价格总的来说是有两部分构成，一是修筑建筑物所耗的人力、物力和财力，二是占用的土地所缴的土地出让费，而后者是一种稀缺的自然资源，占房地产价格的比例不可小觑，且土地价格差异主要是由极差地租引起的，因而不同区位的房地产价格差异很大。小产权房之所以便宜，就是由其建筑所附着的土地价格低廉。但农村经营性建设用地入市后，农村土地与城市土地的区位屏障消失，也就是说农村集体经营性建设用地入市后和城市土地价格趋于一致，土地价格上涨，修建于集体土地上的小产权房价格自然而然升高。

2、小产权房的数量会不断增长

基于农村集体经营性建设用地入市，城乡土地朝着“同价同权”的趋势发展，由此带来的可能出现的小产权房的价格上涨等一系列利好因素的影响，从经济人的角度出发，这都会刺激着农民在整体就业形势严峻，缺乏稳定合理增收途径的情形下诉诸于政府政策的利己性，来进行小产权房的投机行为，通过自身的积蓄或者寻找合伙人甚至整个村集体都会从自身利益出发，投身于小产权的建设，这样势必会造成小产权的数量不断增加。

四、对策与建议

在现有财政体制以及城乡二元土地制度下，想要依靠地方政府来加快集体建设用地入市，解决小产权房的问题无异于痴人说梦。只有打破城乡二元土地制度，改革财税体制才能从根本上解决问题。因此，单一出台解决小产权房问题的政策，犹如头痛医头脚痛医脚，是很难彻底解决小产权房问题的。因此，在集体建设用地入市的背景下，小产权房问题需要从以下几个方面努力，才能从根本上解决。

（一）加快农村土地产权制度改革和财税体制改革，及时修订有关法律法规

我国现行的城乡二元土地制度是小产权房问题产生的根源所在。这就需要明确农村土地产权主体，给予农民土地财产权利，改革现行农村土地征收制度，明晰农民的土地权利与责任，增强农民对土地权利和收益的保护能力。因此，要解决小产权房问题，就要建立健全统一的城乡土地市场，从农村发展的长远目标来看，构建完整的农村土地产权体系，建立农村集体经营性建设用地入市规范操作制度，修订有关法律法规对小产权房一刀切的认为不合法的状况进行改善，改革现有财税体制，减少地方政府对当前的土地财政的依赖，才是从根本上解决小产权房问题的途径。

（二）区分小产权房的非法矛盾产生根源，有的放矢的解决问题

我国的小产权房数量庞大，从大多数小产权房来看，属于土地合理利用，特别是一些地方的小产权房小区生活氛围成熟，不予合法化，不利于树立土地管理的权威，也会造成各种矛盾和冲突，因此，要合理区分小产权房的非法矛盾产生的根源；一方面，对属于土地管理制度不合理造成的小产权房不合法问题，如集体建设用地来源合法，也符合土地利用规划的，也不影响耕地保护政策的落实的小产权房，应该予以合法化，造成的国家税收流失的问题，补缴税费，经过审查后，给予发放产权证书。另一方面，属于违法集体建设用地上建设小产权房的，不符合土地利用规划及耕地保护政策的，能够拆除的应当坚决予以拆除，所造成的损失，在购房者不知道小产权房所占的是耕地的情况下，可由开发商和村集体组织赔偿，对知情的购房者，由本人、开发商和村集体组织共同承担。对于不能拆除的，可由政府收回转化为经济适用房或廉租房，同时，对开发商和村集体应当将所获利润予以收缴。（作者单位：四川大学公共管理学院）

注解：

① 资料来源：历年统计年鉴

② 赵蕾.成都：农村集体用地入市且行且精彩.中国国土资源报N].2014-09-14

③ Coase，R.H.，1960，The Problem of Social Cost，“Journal of Law and Economics”，Vol.3（Oct.），pp.1-44.

④ 黄小虎.关键在转变政府职能—依法保障农民土地财产权益之我见.[J]中国土地，2003.

⑤ 刘丽，张迎新.集体建设用地流转中政府定位不明、职能不清的原因分析.[J]国土资源情报，2003（11）

参考文献：

[1] 1995-2010年计年鉴

[2] 赵蕾.成都：农村集体用地入市且行且精彩.中国国土资源报[N].2014-09-14

[3] Coase，R.H.，The Problem of Social Cost，“Journal of Law and Economics”，Vol.3（Oct.），1960.pp.1-44.

[4] 黄小虎.关键在转变政府职能—依法保障农民土地财产权益之我见[J].中国土地，2003.

[5] 刘丽，张迎新.集体建设用地流转中政府定位不明、职能不清的原因分析[J].国土资源情报，2003（11）