河南省农业生态环境保护财政投入机制分析

岁 有 生

(商丘师范学院 经济与管理学院，河南 商丘476000)



河南省农业生态环境保护财政投入机制分析

岁 有 生

(商丘师范学院 经济与管理学院，河南 商丘476000)

摘要：河南省在近几十年的经济建设中，由于过度无序的开发，导致农业生态环境日益恶化，制约了农业的可持续发展。需要通过完善农业生态环保投入立法，建立健全财政投入为主导的多元投入机制，构建持续灵活的农业生态环境保护补偿和激励制度，以及完善财政支农资金的反馈监督机制等方式，加大对生态环境保护，真正将农村建设成为生态环境良好、生活环境优美的新型乡村。

关键词：农业生态环境保护；财政投入；财政立法

加强和促进对农业生态环境的改善和保护，是农村经济和社会持续发展的必然要求，也是将我国农村建设成为经济繁荣、环境优美、文明和谐的新型农村社会的必由之路。河南在经济发展的过程中，由于过度无序的开发，导致耕地减少过快、生态系统整体功能退化。

一、河南省农业生态环境存在的问题

(一)耕地面积日益减少，土地退化严重

河南是农业大省，以占全国6.05%的耕地，生产出全国10.15%的粮食，不仅养活了1亿河南人，每年还向全国调出400亿原粮及粮食加工品。但是河南省农村人口数量多，生产力发展水平低，再加上城市化发展与工业、交通运输等建设用地、农业结构调整等其他因素的影响，造成农业生态环境的巨大破坏，引起土地退化，人均占有耕地面积减少。尽管河南省耕地总面积在全国位居第三，但人均耕地面积从1996年的1.33亩下降到2009年的1.23亩，且远远低于1.52亩的全国人均水平[1]。不仅耕地的数量在减少，而且耕地的质量也在下降。河南省因生态环境的破坏和土壤肥力的下降，而难于进行农业生产的土壤面积占全部土地面积的四分之一；即便是能够利用的土壤的肥力也普遍低下，中低产田比例大，土地荒漠化、盐碱化形势严峻[2]。

(二)水资源人均占有量少，污染严重且使用浪费

河南人多水少，水资源严重紧缺，平均水资源量仅有405 m3。当前河南省人均水资源量为430 m3，不足全国人均值2200 m3的1/5，亩均水资源量为340 m3，不足全国平均值1400 m3的1/4。世界人均水资源拥有量为8800 m3。如果拿一满杯水作基准的话，世界人均水资源是一满杯，我国人均水资源是一个杯底，而河南省的人均水资源仅仅是杯底的1/5[3]。同时，水资源污染严重。 2011年河南省水利部门以《地表水环境质量标准》(GB3838-2002)为依据，对全省14个水系、129条主要河流和482个水质站水质进行监测和评价，最后得出结论：全省水质达到和优于Ⅲ类，符合饮用水源要求的河流为4133.4km，占评价河流总长度的37.9%；达到Ⅳ类、Ⅴ类标准，符合工农业用水及景观娱乐用水水质要求的河流长度为1994.3km、1051.9km，分别占18.3%和9.7%；遭受严重污染，水质劣于Ⅴ类，失去供水功能的河长3717.2km，占34.1%[4]。

水资源在使用过程中浪费也较为严重。中国农业发展在很大程度上依赖于灌溉，但在利用水资源的过程中远远超出实际供水量，而且产生的效益也不高。据统计，中国近年供水量大约为5500亿吨，而农业用水量为3800亿吨左右，约占总量的70%，其中农田灌溉用水为3500亿吨左右，占农业用水的90%；由于大水漫灌普遍存在，导致灌溉用水定额较高，平均每亩灌水450 m3到500 m3，超出实际需水量的1倍左右，有的地方甚至超出2倍以上[5]。而且水资源的利用率也普遍较低，1 m3水只能生产0.85 kg粮食，远远低于世界发达国家2 kg/m3的生产水平[6]。

(三)农业生态环境污染严重

农业污染主要是指化肥、农药、地膜等的使用以及秸秆焚烧等对土壤、大气、水体和农产品等的污染。第一，农田化学品的不合理利用，危害了农业生态环境甚至人类健康。在农业生产过程中，为了提高农业产量，大量使用化肥、农药、农膜等农用资料，而且这一趋势还不断上升(见表1)。目前河南全省每年施用化肥696多万吨，居全国首位。农田大量施用化肥，其养分往往不能被作物有效利用，氮、磷、钾等一些化学物质易被土壤固结，日积月累，造成土壤板结、沙化等，反而降低农作物产量；化肥有效利用率也很低，大量元素沉留在土壤中，被雨水和农田灌水淋溶到地下水或河流中，造成水源污染。农药的不当施用也会污染生态环境。据统计，河南省每年的农药使用量大致在12万吨左右。由于使用技术不当，真正被农作物吸收利用的很少，仅仅为20%到30%，大部分则渗入扩散、滞留到土壤、大气、水体和农产品中，造成农业生态环境甚至是农产品的污染。河南省塑料薄膜栽培技术始自20世纪80年代，到2013年全省农膜使用量达16.78万吨以上。农膜的超量使用以及不重视对废旧农膜的回收，结果是积聚在土壤中的农膜残片日益增加，严重破坏着土壤的含水量、透气性和透水性，不利于农作物的生长发育。农膜中所添加的高达40%～60%的增塑剂，也对植物的生长发育产生很大的毒性。第二，农作物秸秆处置不当，破坏了土壤结构，污染了大气环境。当前，农村对秸秆的处置方式主要有两种：炉灶焚烧或者是就地焚烧。这两种处理方式都会产生大量有毒有害物质，造成大气污染，后者更是破坏土壤结构，造成农田质量下降。

表12010～2013年河南化肥、农药、农用塑料薄膜用量表(单位：万吨)

用量年份 化肥使用折纯量农药施用量实物量农用塑料薄膜使用量2010年655.1512.4914.702011年673.7112.8715.162012年684.4312.8315.522013年696.3713.0116.78

资料来源：胡五岳、贾志鹏主编《河南统计年鉴》(2014年)，中国统计出版社2014年，第404页。

(四)植被遭到破坏

2007年末河南省森林覆盖率为16.2%，列全国第21位，与国际公认和我国森林法规定的保持良好生态环境所需的30%覆盖率相差较远。山区是河南的林业基地和天然林的主要分布区，特别是豫西伏牛山北坡尚保存较大面积的天然林。河南省草地主要分布在信阳、南阳、三门峡及洛阳地区的山区或山间盆地，面积为14.4×103hm2，仅占全省土地总面积的0.09%。河南省湿地总面积1109×103hm2，其中，包括稻田湿地444x103hm2，约占河南省土地面积的6.6%，若扣除稻田面积则只占全省土地总面积的4%[7]36-37。

二、河南省财政支农现状

(一)财政支农资金投入总量不高

近年来，河南财政用于农业生产支出的绝对数量不断增加，但占地方财政支出总额的比重偏低，仅为12%左右，且历年占河南公共预算总支出的比重呈下降的趋势(见表2)。农业生产资金来源主要采取农户自筹资金为主、国家投资为辅的原则，但是农业投资的收益率远远低于社会平均投资收益率，农业生产长期处于微利或亏损状态，单靠农户自身的积累，农业发展不会有太大希望。因此，必须依靠国家在大型水库和各种排灌工程等大型项目以及农业科研、农技推广、农户教育和培训等方面的投资，才能有效促进农业发展。但从现实讲，目前河南农业的投资不仅远远无法满足河南农村经济建设需要，而且地方各级政府挤占挪用支农资金现象也很突出。

表2河南省2009年至2013年公共财政投入农业总量及其占财政总支出的份额

支出年份 公共财政预算支出(亿元)农林水事务(亿元)农林水事务所占财政支出比重(%)20092905.76361.6012.420103416.14399.1911.720114248.82480.4811.320125006.40551.731120135582.31629.8511.3

资料来源：胡五岳、贾志鹏主编《河南统计年鉴(2014年)》，第287页。

(二)投入渠道分散，难以形成合力

目前，政府对农业的投资渠道过于分散，有限的资金往往被分割在众多的政府部门中，不仅职责不清，同时也难以形成规模效应。财政支农资金除各级财政部门的预算支出外，县以上各级农、林、水等主管部门也会下拨各类资金到县级对口部门。在这种体制下，一方面会出现一个项目由多个部门管理，往往很难有效划清各个部门职责，多头管理势所难免，无法有效地进行统一的指挥、监督和协调，也会增加管理成本；而同一个项目可以使用多类资金，也会导致地方政府为争取资金而进行寻租行为或利益博弈，从而耗费农业发展的资金和精力。资金投入的过于分散，也无法形成规模效应，最大限度地发挥资金投入所释放的经济效益。

(三)投入结构和环节不合理

农业财政投入的突出问题表现为支出结构和环节不合理。在支出结构上，在所列和农业直接有关的各项经费中，行业管理费占农业财政支出的比重过大，2002-2004年分别为95%、90%、85%(见表3)。政府农业财政支农资金的大宗主要是维持农业行政事业单位的日常运转费用，用于生产性的支出比例较少。由于机构臃肿，人员膨胀，所以大量的财政支农资金主要是人员费，用于支付行政人员的工资，业务费比例较少，而且增长缓慢。农业基本建设支出和农业科技投入费用太低，2003年与2004年两年农业基本建设支出分别占农业财政投入总额的4%和5%，农业科技投入则仅占2%。农业基本建设支出少，致使农业的基本生产条件得不到保障；科技投入低，无助于释放农村经济进一步发展的潜力。农业资源和环境保护的投入更是少得可怜，2003年和2004年分别占农业财政投入总额的0.8%和0.9%。环保资金的有限投入，必然导致生态环境保护的乏力。在支出环节方面，大部分用于流通环节，用于科学研究、技术推广等生产环节的相对较少。

表3河南省用于农业的分项支出(单位：万元)

年份项目 2002年2003年2004年行业管理194248210074266272农业资源和环境保护19233028农业基本建设支出1073516775农业科技三项费用328747425929农村救济费4673457313004其他691596577总计202899232106311585

资料来源：陆洁主编《河南农村统计年鉴》(2005年)，中国统计出版社2005年，第182页。

(四)财政投入监督机制落后

我国现行的财政支农支出管理体制落后，资金过于分散，无法得以有效利用。而且资金监管不力，财政支农资金应当受财政、审计、纪检等部门的监督考核，但在实际使用过程中，往往重视对资金的分配，对资金使用监管较差，缺乏科学的投资预算决策制度和资金追踪反馈制度，透明度极差。由于资金管理的职责不清、监管乏力，导致资金的使用存在很大的随意性和盲目性，农业资金管理漏洞百出，项目实施很难达到预期的效果。

三、河南省农业生态环境保护财政支持模式的创新

(一)完善农业生态环保投入立法，建立健全持续稳定增长的财政投入保障机制

农业生态环境是农业持续稳定发展的基本条件，是农业生产发展的保护伞。但随着经济的发展，农业生态遭到严重破坏，成为制约农业进一步发展的瓶颈。如果单纯从经济利益考虑，生态环保投入回报率明显低于其他行业，难以取得立竿见影的效果。地方政府或出于政绩的考量，往往不愿把有限的财政资金投向该领域，从而导致财政支持农业环保投入不足且增长较慢。但生态环境保护是农业持续健康发展必不可少的要素，因此，必须以立法的形式，完善农业环保投资法规，以强制手段明确各级政府的环保责任，建立健全持续稳定增长的财政长效投入机制。

(二)建立健全以财政投入为主导的多元投入机制

在农业投资总量中，政府投资的比例较低，农业生态环境保护仅靠财政资金是不行的。因此，必须发挥财政的杠杆作用，吸引商业银行等金融组织以及社会资金流入农村，构建以财政投入为主导的多元化生态环保资金投入机制。一是要通过税收优惠和减免的方式，引导商业银行把一定比例的资金投入到农业环保领域。同时，也要充分发挥农村民间金融以及其他金融组织的融资作用。二是以财政补贴的方式引导社会主体向农业投资。财政可以通过税收、补贴、贴息等优惠方式，激励和引导社会资金投向农业生态保护领域。通过以上方式，可以建立以政府为主导的，金融组织和社会资金共同参与的多元化的融资机制。同时金融组织和社会资金参与，也能够避免政府直接投资所产生的责任不明、管理失范、效率低下等问题。

(三)构建持续灵活的农业生态环境保护补偿和激励制度

为激励相关市场主体积极从事农业生态环境保护，应当对从事环保的市场主体给予财政补贴或物质奖励，增强其从事环保的动力和吸引力。当前，农业生产回报率较低，从事生态农业回报率更低，因此，政府应当采取补贴的形式，以补偿农户进行生态环境保护活动所必要的收益。诸如农业生产资料化肥、农药、地膜等使用量的减少，灌溉中节水设施的利用，传统农业景观的维护，种植结构的调整，野生生物栖息地的保护等活动，不仅利于减少污染，合理利用自然资源，而且利于维持自然景观，塑造了一种人与自然和谐共处的场景。对于农业生产中的上述行为，应当因地制宜地给予补偿和奖励。

(四)完善财政支农资金的反馈监督机制

由于财政支农资金使用过程中重分配、轻管理的思想倾向，资金的使用效果并不理想。因此，建立完善的反馈监督机制，可以随时了解并掌握资金的使用状况，有利于提高农业生态环保资金的使用效益，也可以防止资金使用过程中的腐败行为。完善的财政资金的反馈和监督机制包括三个环节。首先是各级农业部门定期向上级相关部门汇报农业资金的使用情况。它既有利于上级部门随时掌握资金使用动态，也可以随时发现问题并给予纠正。其次是上级部门不定期检查相关财政支农项目的实施倾向，可防止地方农业部门在上报材料中的弄虚作假以及资金的不当使用。最后是考核和奖励。对支农项目的最终实施情形进行考核和评价，奖优罚劣，促进下属提高工作效率或改过自律。

参考文献：

[1]河南耕地总面积12288万亩，人均低于全国平均水平[EB/OL].http://roll.sohu.com/20140611/n400682609.shtml，2014-06-11。

[2]黄耀霞.河南省耕地质量存在的问题及其对策[J].现代农业科技,2012(15).

[3]河南省水利工作概况[R].河南水利与南水北调,2013(6).

[4]2011年河南水资源公报[R].河南水利与南水北调,2013(6).

[5]张明生,王丰,张国平.中国农业用水存在的问题及节水对策[J].农业工程学报,2005(S1).

[6]何俊仕,曹丽娜,逄立辉.现代农业节水技术[J].节水灌溉,2005(4).

[7]林晓安,曲进社.河南湿地[M].郑州:黄河水利出版社,1997.

【责任编辑：李维乐】

中图分类号：F323.22

文献标识码：A

文章编号：1672-3600(2016)05-0077-04

作者简介：岁有生(1974—)，男，河南镇平人，副教授、博士，主要从事中国近代经济史、河南农村经济研究。

基金项目：河南省科技厅软科学项目“河南省财政支出结构优化研究”(编号：152400410557)；

收稿日期：2015-12-01

河南省政府决策研究招标课题“经济新常态下河南基础设施建设投融资模式创新研究”(编号：2015B266)。