非营利基金会治理结构研究：综述与启示

刘俊杰　张志宇　李育

摘要：非营利基金会在我国社会经济发展中发挥着越来越重要的作用，作为非营利组织的一种基本形式，其健全、合理的治理结构是实现其功能、效用的关键。文章是在梳理了大量文献的基础上，对国内外非营利基金会治理结构方面的研究进行了一定的整理总结，并提出了相应得到的启示。

关键词：非营利基金会；治理结构；启示

随着我国社会经济的快速发展，非营利基金会的数量和规模也在显著增加。这些组织是公益的非营利性法人，在现代社会生活中发挥着越来越重要的作用。而良好的治理结构是非营利基金会提高服务效率和质量、增强社会公信力的基本保障，受到了国内外理论界和实务界的高度关注，相关研究也比较多。

一、非营利基金会的概念、分类和基本

按照我国《基金会管理条例》（2014）的规定，非营利基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照相关规定成立的非营利性法人。根据是否面向公众募捐，非营利基金会分为公募基金会和非公募基金会，公募基金会按照募捐的地域范围，又分为全国性公募基金会和地方性公募基金会。

国内学者综合了不同法系下对非营利基金会的定义的特点，对非营利基金会给出了一个更为一般的定义：作为人类社会发展中出现的一种重要的组织制度创新形式，非营利基金会是基于捐赠的公益财产以基金形态存续并得到相应的法律认可和保护的非营利组织的一种基本形式，具有明确的公益宗旨和用益，其本质是在捐赠基础上形成的公益财产及其社会关系。

公益性、非营利性、非政府性和基金信托性是非营利基金会区别于企业、政府及其他各类社会组织的基本属性。作为非营利基金会的本质属性，公益性体现在非营利基金会源于捐赠，具有明确的公益宗旨和公益用途。非营利基金会的运作管理及相应的的制度规范中存在非营利的分配与收入约束机制、非营利的组织运作和管理机制、非营利的财产保全机制，体现了其非营利性。非政府性在于非营利基金会具有自主、自治和独立性的决策机制，民主、公开和社会性的治理结构，及非垄断的市场竞争性的运作机制。以公益财产为基础，捐赠人与受托人、受益人之间以及由公益捐赠形成的整个社会与非营利基金会之间存在着基金信托关系。

二、我国非营利基金会的治理结构

我国理论界和实务界基于不同的角度，对非营利组织结构进行研究，并提出了一些有建设性的观点结论。

（一）法人治理结构角度

我国《基金会管理条例》（2004）作为非营利基金会管理的基本规范，明确指出了理事会、监事会和执行机构是非营利基金会的法人治理结构的主要构成。作为非营利基金会的最高决策机构，理事会是非营利基金会受社会捐赠者委托以来实现公益资产和公共责任的代言人。监事会代表着受益人的利益对受托的资产进行监督，发现受托人违背受托目的处理资产或者受益人的利益受到伤害时，有权为受益人的利益实施制约行为。监事依照章程规定的程序检查非营利基金会财务和会计资料，监督理事会遵守法律和章程的情况。执行机构主要包括基金会秘书长和直接指导的工作部门。

（二）产权结构角度

产权即财产权，是法律和经济学用来解释物的财产权利的一个范畴，包括对财产的占有、管理、处分、收益等一组权力。非营利基金会是公益产权的实现形式。公益财产是基于公益捐赠所形成的社会公共财产，公益产权是一种基于公益财产的产权关系，表现为捐赠人、受托人和受益人由公益捐赠所形成的基金信托关系，以委托权、受托权、受益权彼此分离并对立统一的形式存在。委托权、受托权、受益权相互独立是公益产权的本质特征，由此使得非营利基金会的产权结构具有以下特征：产权主体分离。非营利基金会的产权涉及三方当事人：捐赠人、受托人、受益人，分别拥有非营利基金会的委托权、受托权、受益权，但是他们并非营利基金会产权的完全所有者。所有者缺位。剩余控制权和剩余所有权是所有权的实质。在非营利基金会的产权结构中，捐赠人放弃了对捐赠财物的剩余索取权；受托人通过捐赠合约仅获得了对捐赠财物的管理、处分权力，但是并未获得剩余索取权和完全的控制权；受益人大多情况下是不特定多数人，无法充分行使剩余索取权。使用权受限。非营利基金会作为受托人只享有一定范围内的剩余控制权。无自由转让权。受益主体虚拟化。受益人多为社会上的弱势群体、边缘群体或脆弱群体等不确定人群。

因捐赠来源的不同，非营利基金会具有不同的产权结构，进而会形成不同的治理模式。非营利基金会根据捐赠来源可分成三类，即独立基金会、共同基金会和公众基金会，由此形成三种产权结构：独立产权结构、共同产权结构和公众产权结构。产权结构的不同使得各类非营利基金会在治理结构上会呈现不同的特点。在治理结构上，独立基金会倾向于捐赠人控制，共同基金会倾向于理事会监管，而公众基金会更多依靠社会监督。

（三）利益相关者理论角度

利益相关者理论源于公司法人治理结构理论。理论中指出公司治理除了包括内部股东会、董事会与监事会的分权、制衡，也包括债权人、公司职工以及社会公众对公司治理的监督。也就是说公司的经营目的不仅仅是股东利益的最大化，而是要求在公司的所有利益相关者之间做出平衡，并强调其承担的社会责任。

非营利基金会在治理结构上主要有以下七类利益相关者，可概括为包括非营利基金会自身及其员工的内部利益相关者和与非营利基金会公益财产相关的外部利益相关者：捐赠人；受托人；受益权人：公益信托范围内所有可能的、不特多数的受益者；实际受益人：受益权人中实际获得受益的部分；捐赠人所在地的政府和社会公众；受益人所在地的政府和社会公众；组织内部员工。非营利基金会的治理结构包括内部治理和外部治理，即非营利基金会内部法人机关权力的合理分配和外部利益相关者的参与和监督。

三、国外非营利基金会的治理结构

国外非营利基金会的治理结构依据立法模式的区别可以分为两类：“理事会中心”模式和 “评议员会—理事会—监事会”模式。

“理事会中心”模式下，理事会为唯一的法定机关，非营利基金会内部不存在成员，理事会下设的财务和审计部门及外部的税务机关和地方检察官构成非营利基金会的监督机制。美国非营利基金会治理采用“理事会中心”结构模式，作为世界上非营利组织最发达、非营利组织治理结构研究最为成熟的地区，其非营利基金会治理结构很大程度上源于公司治理结构。德国和我国台湾的非营利基金会治理也采用这种治理结构模式，由于这两个地区采用大陆法系，所以其非营利基金会的治理结构基于财团法人制度。财团法人制度中，理事会仅是代财团法人意思表示的执行机关。很显然，德国和我国台湾地区的非营利基金会的自治性相较于美国更弱。

“评议员会—理事会—监事会”模式下，评议员会、理事会、监事会均为法定机关，相较于“理事会中心”结构模式，它更强调非营利基金会内部监督。日本的非营利基金会治理采用了这种治理结构模式，是其法人制度改革的成果。

四、非营利基金会治理结构的启示

我国非营利基金会治理结构的发展和研究相较于国外还不成熟，但是近年来随着经济的快速发展和贫富两极分化等各种社会问题的日益突出，非营利基金会作为第三部门的一股强大力量备受国家、学者和社会的广泛关注和重视。以下是学者们提出的一些我国非营利基金会治理结构的改善对策，包括：完善并贯彻落实激励公益捐赠的税收优惠政策；顺应非营利基金会立法的国际趋势，明确非营利基金会的法人地位，予其充分的剩余控制权，建立完善有效的激励制度；建立均衡有效的决策机制；提高监事会的法律地位，扩大监事会的职权；以及引入共同治理机制，通过外部利益相关者及内部管理者的利益博弈来消除“内部人控制”，提高非营利基金会的公信力和运作效率。总体而言，我国应当一方面顺应国际趋势，不断改进非营利基金会治理结构，从根本上治理非营利基金会运作过程中效率低下、公信力不强、贪污腐败等问题；另一方面，基于我国的国情制定一套具有中国特色的非营利基金会治理结构规范，将非营利基金会做大做强，为老百姓造福。这些都是值得我国理论界和实务界继续深入研究的问题。

参考文献：

[1]王名，徐宇珊.基金会论纲[J].中国非营利评论，2008（01）.

[2]李莉，陈杰峰.中国公益基金会的法人治理结构及其体制创新[J].广西经济管理干部学院学报，2009（04）.

[3]杜世宇.我国非营利组织治理结构研究[D].山西财经大学，2011.

[4] 李晓倩.论我国基金会治理结构的改进——以监督机制的完善为中心[J].江汉论坛，2014（04）.

*本文受“北京市本科生研究与创业行动计划项目”资助。

（作者单位：北方工业大学）