“一带一路”战略背景下中国的北极之路

2016-05-30张利平王梦娜

中国集体经济 2016年1期

张利平　王梦娜

摘要：北极理事会是北极地区最主要的政府间平台，随着全球气温不断升高，数百年来无人问津的北极地区逐渐倍受关注。中国在世界格局发生复杂变化的当前，提出并大力推进“一带一路”建设，主动创造合作、和平、和谐的对外合作环境。目前，中国虽已成为北极理事会的观察员国，但其被北极国家边缘化的局面依然不置可否。在“一带一路”大力发展的势头下，中国如何抓住北极理事会观察员国的身份，充分发挥自身优势，积极介入北极事务，从而实现在北极地区的资源、航运等权益最大化受到越来越多的关注。

关键词：“一带一路”；北极；中国；北极航道开发；北极理事会

一、丝路背景下中国积极参与北极事务的现实价值

（一）中国入选北极理事会“永久观察员国”的现实意义

2013年5月15日，在瑞典召开的第八届北极理事会部长级会议上，中国、印度等六国被正式接纳为北极理事会永久观察员国。北极理事会是北极地区治理最重要的组织机构，非北极国家把能否成为其正式观察员国作为参与北极治理的重要标志。在“一带一路”战略发展的关键节点上，我国入选北极理事会的正式观察员国，这无疑使我国在北极事务上进一步获得了发言权。

中国作为一个近北极国家，始终以人类共同利益为重，积极关注和主动参与北极地区的事务，努力与北极国家和其他国际组织形成良性互动。一直以来，中国主要在北极气候的相关观测和在极地科学考察等方面参与北极事务。

中国积极成为北极理事会的永久观察员国，有利于中国明确北极国家的北极战略和相关组织在北极事务中的态度和立场，为我国适时维护在北极的合法权益提供便利。中国有权利出席北极理事会的相关会议，在会议的讨论环节，中国可就一些问题发表自己的意见和建议。由此，中国能更加深入了解各项决议的实时情况，同时探知其他国家与组织的观点和立场。这有助于中国在合理协调与其他国家和国际组织的利益的同时，积极寻求与他国的共同利益，从而更好的维护我国的合法利益诉求。

成为北极理事会永久性观察与国，有利于中国掌握北极航道开发的有效信息，并积极与相关国家和组织展开合作。通过在相关会议期间游说与会代表，促进中国在北极事务中发出自己的声音。对于正在向“海运强国”转变的中国而言，北极新航道的开发与开通都是至关重要的机遇。北极与中国有着十分密切的联系，中国必须关注北极事务。“一带一路”战略框架下，为了最大限度的争取中国在北极地区的合理权利和利益，中国应合理制定北极航运发展战略。

（二）中国参与北极航道开发的战略考量

进入21世纪以来，北极地区的国际竞争明显更为激烈，无论是北极国家还是非北极国家，都纷纷研究和制定自己国家的北极战略，在不同程度上主动参与北极事务、抢占北极事务的主导权，尤其在北极航道开发问题上更为突出。在以北极理事会为主导的国际协调、合作中，北极地区的国际关系愈来愈纷繁复杂。

北极航运的商业价值和经济利益，在21世纪逐渐凸显。不难发现，在北极地区所有的活动基本上都离不开海上航行。2009年欧盟委员会规划了欧盟参与北极航道利用和环境治理的长远战略。北极理事会在2009年发布了“北极海运评估报告”，同时报告对2020年的北极航运及其经济影响和环境影响进行了预测。由此可见，近年来包括非北极国家和相关国际组织对北极资源和航道的利益预期等，展开不同程度的角逐。

众所周知，北极地区自然资源丰富多样，尤其在具有巨大战略意义的石油、天然气方面，北极是一个还没有得到充分开发的能源资源宝地，它很可能成为世界下一个新的能源基地。阿拉斯加已探明的石油储量达70亿桶，天然气达8千亿立方米。在“一带一路”战略大力发展的背景下，中国的能源资源对外依赖程度不断加大，中国积极参与北极航道的开发，有利于开拓能源供应的新空间，也将丰富我国能源全球采购多元化的战略。

最重要的是相比较于中国目前的石油进口格局，中国从马六甲、中东、拉美进口石油不仅路径遥远，经济成本高，且存在一定的安全隐患。在国际贸易主要依靠航海运输完成的当今社会，中国作为北极理事会永久观察员国积极投身于北极航道的开发，对于填补“21世纪海上丝绸之路”的北向战略的空白具有极大的经济和商业价值。在今后，随着北极东北和西北航线的开通，较之传统航线，航程将大大缩减，成为连接东亚、美洲与欧洲的黄金水道。对于中国来说，在降低从非洲、欧洲运输的时间效益和经济效益的同时，也可大大降低马六甲、北印度洋的海上安全风险，同时满足中国“一带一路”大力发展的能源资源需求。

在“一带一路”不断发展的当下，一旦北极航线通航成功，中国虽然不能完全作为航线的支配者，但它将给我国的北部沿海地区带来新的经济增长机遇，同时将大大增强中国与俄罗斯、欧洲和北美之间的密切联系，成为中国与北极航线沿线国家和地区往来密切、深入合作的新纽带，进而更加完善我国的海上运输格局。

二、“一带一路”战略框架下中国参与北极理事会的战略选择

（一）中国参与北极理事会的经济开发

20世纪末期以来，中国开始逐渐介入北极事务，从1990年开始已完成了四次北极科学考察，于1996年正式加入北极国际科学委员会。

2004年，中国在斯瓦尔巴群岛地区建立了第一个北极科学考察站——黄河站，开始实施站区科学考察工作。2006年正式提出加入北极理事会的申请，虽遭到一些国家的排斥，但一直以和平共处五项原则与世界各国和平相处的中国，终在2007年成为北极理事会的“特别观察员国”。2012年4月，中国外交部开始递交作为理事会的“永久观察员国”的相关申请。2013年5月北极理事会部长级会议上，中国接受了北极理事会对我国在科研能力、基地合作经验等方面的全面考察，并成功被正式接纳为北极理事会“永久观察员国”。

经过了7个年头，这个得来不易的成果令人欢欣鼓舞。然而，中国作为一个近北极国家，在参与北极事务的过程中仍面临北极理事会的许多限制。但中国参与北极事务也不应操之过急，要善于在一些方面走“曲径路线”，以小见大，于细微处积聚和不断增强在北极地区的影响力。一直以来，中国通过开展广泛的北极科技合作，为北极治理积极提供治理和技术支持，在参与北极事务中努力起着先导作用。进入21世纪以来，中国的北极事务参与领域才迅速扩展开来，不断延伸至能源、运输、经贸和外交领域等。

中国作为一个负责任的大国，在参与北极事务时，还主动承担相应的国际责任。在北极国家和非北极国家间，中国一直是个利益平衡者的角色。在维护原著居民自身文化和北极脆弱的生态环境上，中国始终是倡导者。在“一带一路”的战略框架下，作为北极理事会的正式观察员国和未来北极航道的使用者，中国始终坚持尊重北极国家的主权权利，并积极参与北极航道的合理开发。

（二）中国积极参与北极理事会的航道开发

近年，中国结合自身国情提出“21世纪海上丝绸之路”，更加主动地拓展新的领域空间，扩大和深化同各方的共同利益。中国是一个贸易大国和航运大国，同时位于北极航道东北航线的延长线上；将中国沿海（尤其北部沿海）经白令海峡、到达北极这一沿线作为中国“21世纪海上丝绸之路”的北向战略航线，对完善中国发展“一带一路”具有重大意义。在这一战略中，中国更要高度重视与沿线国家的广泛合作，尤其要注重与俄罗斯在东北航线的双边合作。

连接欧洲和东亚的东北航道是北极最重要的航运通道之一，正位于俄罗斯北冰洋沿岸。俄罗斯北极地区物产丰富，在普京总统的第二任期内，被搁置10多年的北极地区被列为国家发展规划。此外，俄罗斯积极呼吁国际社会加强合作，保护脆弱的北极生态环境等议题，与中国的倡议和做法不谋而合。中国应抓住机遇，主导和充分利用亚洲基础设施建设银行，主动开展与俄罗斯的紧密合作，促进两国在北极地区的基础设施建设，加强两国在极地大陆架油气资源开发的经验和技术交流，增强在油气资源和东北航道资源等领域的合作开发。

2014年11月18日，俄罗斯自然资源和环境部长东斯科伊在莫斯科举行的“北极研究、开发和发展前景”新闻发布会中表示：中国是北极理事会观察员国，有权利参与探讨北极问题和北极资源的开发活动。这也从侧面反映出俄罗斯有意加强与中国在北极事务中的合作。

中国参与北极理事会的航道开发，要着力重视资源开发利用与生态环境保护的平衡。在积极参与北极航道开发、加强与北极国家和组织开展国际合作时，要通过各种治理机制维护北极原著居民的文化、生态环境等。努力在新丝路发展势头下，继续起好北极理事会永久观察员国的主导作用。

三、中国积极参与北极事务的具体路径

在等级差序明显，开放性和排他性兼具的北极理事会中，尤其在“一带一路”不断深入发展的关键期，中国更应积极洞察北极动向，制定维护我国北极合理权益的长远战略。一方面，中国虽然是北极理事会的永久观察员国，但在出席很多国际会议、进行重大决策时，由于没有表决权，仍是个边缘地带的旁观者；另一方面，在涉及北极安全、主权和领土等敏感的问题上，北极理事会在实际操作中突出体现了较强的地方意识，常以尊重北极土著居民的合法权利为名抵制将北极问题国际化，这实际上凸显了北极理事会的排他性。

作为北极理事会永久观察员国的近北极国家，中国更应认清自己的有利形势，抓住黄金机遇，努力提升在北极事务中的国际声誉和影响力。首先，中国必须深入发展与俄罗斯的“全面战略合作伙伴”关系，俄罗斯是我国“一带一路”战略的大力支持者，中方应在保持与俄积极沟通谈判的基础上，有效推动两国在北极能源资源和北极地区东北航线道的开发与合作，促进在北极事务上的切实合作与进展。其次，中国应充分利用其作为永久观察员国的身份，在继续加大北极科考力度的同时，主动与其他观察员国保持紧密联系，加强观察员国之间在北极事务上的经验技术交流，必要时可积极联合其他永久观察员国联名上书给北极理事会，使其做出更为合理的决策，从而维护非北极国家的合理利益诉求。

鉴于北极地区潜在的丰富资源和经济利用价值的前景，中国更要加大投入专业人员和资金支持力度，为资源开发的可能性和北极航道的开发通航的相关基础设施做好充分准备。在积极促成与当地土著居民的官方和非政府组织之间的深入联系和文化交流的同时，积极制定我国参与北极环境治理、旅游观光、绿色开发的妥当机制，切实维护土著居民的可持续发展。值得一提的是，目前中国在北极活动的综合性法律法规仍未形成、中国使用北极航道的法律障碍尚存，因此中国要积极研究和学习国外的相关立法规范，并适时启动与北极航道沿线国家的法治建设和具体谈判工作，切实减少法律摩擦，降低相关成本，实现互利共赢。

随着“一带一路”的提出和发展，中国经济呈现快速增长趋势，作为新兴的全球大国会在一定程度上给其他国家带来无形压力；因此中国也不应以过度积极的姿态参加北极事务，难免会引起北极国家及相关国际组织的警觉。但毋庸置疑，北极国家在北极拥有最大利益和最强话语权。同时北极国家也应该改观单纯排斥的立场、直面现实，承认中国等非北极国家的合法利益和积极关切，对非北极国家参与北极事务持务实、开放态度。中国等非北极国家也应准确洞悉北极事务的发展趋势，充分借助北极理事会及其附属组织这一高层论坛，紧紧把握好北极航道开发和利用的大好机遇，为我国的“一带一路”战略铺好扎实的北极战略奠基。

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