铁路招投标如何破冰起航

[摘要]2011年底，铁路招投标活动在中治工办的强力推动下进入地方交易中心进行。这使得整个铁路招投标系统发生了翻天覆地的变化，从上层的权力配置到开评标过程，再到专家抽取及评标办法，公示定标等环节无一不发生着变革。经过了4年的沉淀磨砺，铁路招投标正在总结教训，期待重新杨帆，破冰起航。

[关键词]铁路招投标；系统性风险；内部监管；监管改革

引言

1978年后，中国开始逐步实行招投标制度。这一制度使中国政府的职能发生了相应的转变，逐渐使监管与操作分离，建立起一整套招投标流程；对优化资源配置、预防腐败、推动经济平稳运行起到重要作用。

2000年颁布的《中华人民共和国招标投标法》标志着中国招投标迈入法制时代。其赋予了“行政机关依法监督”的职能。

2011年颁布的《中华人民共和国招标投标法实施条例》是对《招投标法》的补充释义，为行政机关依法监督提供了法律准绳，是招投标法制时代2.0版。

但在招投标法制化进程的大背景下，铁路招投标却爆出了高官贪腐窝案，数额之大触目惊心。本文试图分析铁路招投标存在的问题，探索解决之道，以期其健康长久发展。

1、铁路招投标的现状

2010年是铁路招投标的巅峰，招标额突破了8000亿。正在全路卯足干劲，准备攻坚的时刻，2011年2月原铁道部部长因涉嫌严重违纪被查，一时间铁路系统风雨飘摇，人人自危。铁路招投标监管这一炙手可热的权力，成为人们避之唯恐不及的烫手山芋。时至今日影响仍未消散。

2011年铁路招投标进入低谷期，铁路项目一度停止招标。直至中治工办强势介入，推动铁路招投标进入地方交易，交易量才逐年恢复。目前以中国铁路总公司实施内部监管为主，国家铁路局实施行政监督为辅，今年交易额有望超过9000亿。

2、铁路招投标存在的问题

2.1评标存在系统性风险

铁路刚修改的评标办法有两种，一种是经评审最低价法，另一种是综合评估法。招标人一般都会选择综合评估法，实际上这种方法可以使招标人的话语权更重。按照铁总建设[2015]146号文件规定：“采用综合评估法的，商务标、技术标和报价标满分分别为100分，所占权重分别为20%、50%、30%。”

新规减少了报价标的权重，改变了之前报价决定一切的局面，突显出技术标的地位，具有积极作用。但技术标不像报价标由计算公式得出，也不像商务标由资质及业绩评分，是靠评标专家主观经验判断评分的，缺乏足够的客观性。

按国家有关规定，评委会一般由6名专家评委和3名招标人评委组成。这样就使得招标人评委在评审技术标时，拥有较大的话语权，基本可以间接决定中标人。使评标环节存在系统性风险。

2.2铁路评标专家库“年久失修”

铁路系统评标专家库早已有原铁道部移交给国家铁路局，但因诸多原因，一直未进行更新维护，连执行的管理办法仍是原铁道部时下发的铁建设[2012]152号文件。这种情况导致，专家库中人员信息失真。虽然号称库内有4000多位专家，但实际能联系上来评标的不足1000位。专家资源未被有效利用。

铁路系统评标专家培训工作进展缓慢，分批分期，耗时费力。铁路系统至今未实现网上培训评标专家。铁路评标专家因参与评标机会少等原因，评审水平相对地方专家较低，且碍于系统内，难与招标人评委据理力争。

地方专家抽取系统并未针对铁路特点升级，使用不便，容易出错。

2.3铁路招投标监管流于形式

目前铁路招投标监管工作由中国铁路总公司工程管理中心及各铁路局负责具体实施。因任务重，人员少，职能限制，装备技术条件有限，仅能对法律规定的环节进行监管，即项目进场后的开评标过程进行监管。项目进场前的部分处于失控状态。使铁路招投标监管流于形式，仅能认定其过程合法既合法。

2.4投标人恶意举报

时至今日，铁路招投标系统仍风声鹤唳。仅需一个匿名电话，监管部门就要组织人力物力，花费大量精力对反映问题进行彻查，但调查结果往往是无中生有，与事实不符，属恶意举报。这种情况还有增加的趋势，使得招投标过程被迫中断，严重影响了项目进度，拖长了工期。

3、存在问题的原因

3.1个别人钻空子

制度设计者根据實际情况历次对《铁路建设项目施工招标投标实施细则》进行修改完善。相比其他行业，铁路出台的招投标相关文件最多。

但仍有个别人打制度的歪脑筋，想钻空子。比如铁总建设[2014]59号文件的有关规定，报价标起到了决定性的作用。有个别单位就在报价上打歪主意，而不把主要精力花在技术创新上。今年针对这种情况，又新出台了铁总建设[2015]146号文件，[2014]59号文件同时废止。由此报价标的权重大幅降低，技术标占主导地位。但因为技术标评审是主观经验判断打分，受专家水平等多方面因素影响，易产生误判等情况，且容易发生系统性风险。

3.2专家库建设任务繁重

因为铁路体制改革，政企分开。专家库建设工作由国家铁路局承担，重建任务十分繁重，短期内仍要使用原铁道部专家库作为过渡。

另外，专家培训工作近期仍需分批分期进行，需等整个专家库系统上线后，才能实现网上远程培训。

根据新的评标办法，专家的话语权比以往更大了。这种情况下，只能通过加强场内监督及专家自身素质，来保证评审质量了。

3.3监管者权责不对等

中国铁路总公司派驻的监管者属于内部监管，处置权较小，职级较低，但承担的风险责任巨大。在不能掌握充分证据的情况下，难以对较隐蔽的违法违规情况予以及时制止。加之对相关法律精神的曲解和漠视，导致个别招标人肆无忌惮，为所欲为。而相关的行政监管部门并未及时跟进，也助长了这种态势。

3.4草木皆兵的无奈

铁路招标人现在最怕招客服系统标，能打包进“四电”招的，绝不会单独招。原因很简单，恶意举报最多。谁也说不好这种乱象什么时候会终止。在未经查实前，谁也不敢判断这次“狼”到底来没来。这种背景下，使得一些投标人寄希望于举报竞争对手，达到其自身利益。

而这种乱象的背后，隐藏着监管方深深的无奈。铁路招投标以企业内部监管为主，必然要谨小慎微，要比行政监管标准高，范围广，因为铁路系统再也经不起打击了。所以草木皆兵也好，无中生有也罢，总之一个字，查。

4、构建新的监管体制解决问题

招投标是监管者、招标人和投标人三方博弈。铁路招投标目前的形势是招标人与投标人势均力敌，而监管方势微，这种力量悬殊的对比就造成了如今的种种乱象。于是建立新型的铁路招投标监管体制的声音呼之欲出。

新体制要坚持公开、公平、公正的原则，此外还要依法合规、权责对等、高效可靠。

因为目前铁路实行的是企业内部监管，监管力度和水平与第三方监管机构具有一定差距。可以仿照湖北省招投标监督管理局的成功经验及模式，成立一个铁路行业的第三方监管机构，这样监管会更公正、更权威、更专业。

第三方监管机构可以真正实现管办分离，职责分清，使招投标不再流于形式，令招标人与投标人对法律法规重视敬畏。这个铁路招投标第三方监管机构应该是不以营利为目的，可以由政府管理，也可由企业管理，但必须独立运行，不受干扰。最好与公安的经侦部门合作，对违规评标专家的个人账户进行监控。不但要对开评标现场录音录像，还要抽调资深专家对评标结果进行分析，将不合格的评委剔除。应组织力量分期对以完成招投标项目进行回查，并对中标人实际履约情况进行备案，为今后的商务标评审提供可靠依据。

5、对铁路招投标未来的展望

铁路招投标应在现有基础上，切实做好招标现场与建设现场两场联动工作。为业绩好的施工单位提供更大的空间，培植大批优秀施工单位。

此外，有关权威部门应着手建立企业信息库，包括企业资质库、业绩库和人员库。运用这个基础库，可开发出铁路电子评标辅助系统，一方面可大幅度缩减商务标评审时间，另一方面为铁路远程异地评标打好基础。

铁路招投标监管体制改革任重道远，需要铁路工作者不畏艰难，顽强拼搏，才能破冰而行，逆境求存。

參考文献

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作者简介

李无为（1983年—），男，吉林九台人，中国铁路总公司工程管理中心工程师，工学学士，铁路招投标监督管理。