浅析公共预算过程的公民参与

张则行

摘 要：作为一项重要的监督机制，公共预算对于构建一个廉洁、高效、透明的政府发挥着越来越突出的作用。其中，公民参与公共预算过程对于更好、更有效地发挥预算作用起到了关键性作用。在我国，公共预算的公民参与度普遍不高也是一个不争事实。只有对其中的原因进行深入观察才能找出提高公民参与程度的可行性路径。

关键词：公共预算;公民参与;监督

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）01-0053-02

政府公共预算是指国家以社会管理者身份，凭借政治权力，筹集集中性财政资金，实现国家管理职能，满足社会公共需要的财政收支计划。一个完整的政府公共预算体系应该包括预算的编制、预算的审查和批准、预算的执行和执行中的调整以及预算执行的总结（决算）及其审批。本文将探讨在公共预算过程，公民参与的重要意义、存在的主要问题以及提升公民参与度的实现路径。

一、公民参与公共预算的意义

在公共预算过程中吸纳公民的广泛参与，必将改进政府运行机制，提高透明化程度，促进政府管理过程的民主化，最终引发政府治理模式的重大变革。因此，在当前由政府管理到协同治理的时代背景下，为了充分发挥公共预算在政府管理领域以及有效监督政府运行过程的重大作用，公民参与公共预算的意义重大。

（一）有助于建设透明化政府

2007年4月国务院颁布的《政府信息公开条例》第一条规定：为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。该条例第二章部分详细列举了政府信息公开的范围，其中第十条明确规定的县级及以上政府和部门应重点公开的政府信息中包括财政预算、决算报告。可见，提高政府管理的透明度，是公共预算过程吸纳公民监督的应有之意。

众所周知，强化行政监督的重要手段是引入外部监督。由于存在部门利益，内部监督的虚化、弱化、空洞化的现象在某些部门不断得到加强。而在监督过程中，外部力量的介入在很大程度上改观了这种窘境。近年来，在公共网络上兴起的“微博反腐”热潮可对此做一个鲜明的注解。引入公民参与，可以无形中对政府形成强大的心理和舆论压力。预算信息被公开，财政资金的使用情况，包括资金的数额、流向、结余或超支都被公之于众，本身就是对政府的有效监督。

（二）有助于提高公民的政治素养

我国宪法第二条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。由于种种复杂的历史原因，我国公民的权利意识不强，政治素养不高。在公共预算领域的反映就是参与程度较低。根据宪法，公民参与国家政治生活是主人翁精神的表现，公民参与公共预算过程具备宪法的依据。通过参与公共预算过程，可以有效提高公民的政治素养，增强公民意识，充分行使宪法所赋予的公民权利。

此外，公民参与可以进一步提升国家统治的民主化程度。公民参与预算管理可以充分了解纳税人的税款是如何使用的、效率如何，这样不仅可以增强资金的使用效率，还可以增强公民关心政府管理过程的程度，提高自身的政治参与热情，以此改进政府与社会、公民的关系，从而营造多方协同治理的和谐局面。

（三）有助于公共预算的科学化

我们知道，决策的关键在于信息，而实现公共预算的科学化则必须依赖于全面而完整地收集、整合各种信息，尤其是关于公民的利益诉求、社会治理的薄弱环节以及对弱势群体的关注等。

政府管理过程作为一个“黑箱”系统，内在的僵化、刻板、封闭的运行模式很难掌握客观而全面的信息资源，因而在很多时候无法做出科学、合理的决策。西方新公共管理运动（New Public Management）、治理（Governance）理念的传播，特别是新近的整体性治理（Holistic Governance）、协同共治（Collaborative Governance）等政府管理理论的引入与传介，政府越来越重视以普通民众为代表的包括利益相关群体、专家学者、社会组织以及新闻传媒在内的公民参与对于促进公共预算科学化的积极作用。

二、公民参与公共预算的现状与原因分析

上文简述了公民参与公共预算的重要意义。尽管近些年来，我国公共预算的公民参与度有所提升，但远远没有达到公共预算透明化和科学化的要求。由于缺乏公众参与，政府部门的预算过程便缺乏有效的监督和制约，这在某种程度上强化了部门利益的争夺;由于预算过程缺乏充分的信息指导，咨询机制难以发挥有效的作用，预算过程的主观随意性较强，难以保证预算的科学化水平。总之，公民参与程度不高直接导致了公共预算难以发挥其应有的作用，也无法实现对政府其他部门的有效监督。对于我国公共预算过程公民参与度不高的原因，笔者试做如下分析。

（一）法律制度不健全

虽然公民参与国家政治生活和政府治理过程是我国宪法赋予公民的一项基本权利，也是建设政治文明的应有之意，然而，宪法的规定只是原则上的鼓励和道义上的支持。在实际过程中，公民参与既缺乏制度支撑，也没有配套法律的具体规定。

国务院出台的部分法规，如前文论及的《政府信息公开条例》，由于措辞过于泛化，内容规定比较模糊，其法规的立意还是在于为了方便政府治理，而不是保障公民的民主权利。在执行过程中，地方各级政府为了自身利益，普遍采用共谋变通的手段，以涉及国家、集体利益为由，拒绝公民参与政府预算过程，使得中央政府促进公民参与以实现公共预算民主化的努力流于形式。比如，自颁布实施六年来，《政府信息公开条例》的执行效果并不令人满意，各地方预算民主化的程度仍较低。

（二）公民的“理性人”心理

参与公共预算从本质上来说属于一种公共服务行为，是一项公共产品。根据新古典经济学的理论，公民都是理性经济人，追求自身利益的最大化。公共产品又具有非营利性和非竞争性的特征，对于公共产品的生产和消费，社会大众普遍存在“搭便车”的心理，即希望免费或者以较少的付出获得他人的行动而带来的好处。

此外，参与公共预算属于监督政府的行为，而监督政府权力本身也是一项公共服务，同时还需要公民付出较多的时间、金钱以及机会成本。因此，这又从另一个方面固化了公民“搭便车”的理性人心理。这就导致了社会大众参与政府预算的热情普遍不高。

（三）政府的部门利益

根据公共选择理论，政府官员不是天然的道德人，他们也是自身利益最大化者。由官员组成的政府部门也存在着不同的部门利益，政府内各部门也在追逐部门利益的最大化。因此，在实现部门职能的过程中，官员也会趋利避害。

一方面，在做部门预算时，捏造虚假信息，夸大政绩或者工作强度，虚报人员编制和设备消耗情况，尽量争取更多的预算资金;另一方面，为了规避被监督的风险，各部门会千方百计阻挠外部力量的介入。除了想方设法应对政府内监察部门和审计部门的调查，更重要的是，他们还会编造各种理由阻止公民的参与，以此确保和巩固部门利益。

三、提高公共预算公民参与度的路径

公共预算作为政府治理的核心手段和重要内容，事关社会发展和民众福祉。而政府在进行公共预算的过程中更要注重透明化原则，在预算部门监督其他政府部门预算情况的同时，提升公民参与度，这也是发挥公共预算监督机制作用的重要途径。通过对我国公民参与公共预算现状及其原因的分析，笔者尝试提出几项提高公共预算公民参与度的建议。

（一）进一步完善法律制度建设，为公民参与提供具体的法律和制度保障

以《政府信息公开条例》为例。它的出台对于推动我国民主化建设、打造透明化政府具有一定的现实意义，然而，如前文所述，要真正实现预算民主，还需要更加系统、完整、具体的法律法规配套实施，同时还需要强有力的技术支持。

笔者建议如下：在《政府信息公开条例》中，一是增加公众信息获取权的条款及违反《政府信息公开条例》的处罚措施，切实保证公众的信息获取权，推行信息公开。若没有制定处罚措施，此条令形同虚设，信息是否公开完全取决于政府官员的执政理念。二是将属于“国家秘密”范围的信息列举出来以方便公众和信息公开机构明确界定。三是增加对新闻采访权的规定以利于记者和媒体及时获取政府信息向公众进行公开，这一方面减少了政府信息公开的工作量，另一方面可以促使公众及时、有效地参与政府事务。

（二）出台详细可行的激励措施，增强公众参与热情

如前文所述，公众参与公共预算是一种公共服务行为，存在“搭便车”的可能性。因此，为了增强公众参与的热情，政府应出台一系列具体的激励措施，给予那些积极参与公共预算的公民一定的精神、物质奖励。这一方面可以增强公众参与的信心，另一方面可以改善政府形象，协调政府与公民的关系。

此外，对于政府内部的绩效管理而言，可以将公民参与度、公民满意度纳入对于各级官员的政绩考核，以此督促官员努力提升公共预算的公民参与度。

（三）努力拓宽公民参与渠道，实现公民参与的预期效果

目前，我国公共预算公众参与的渠道多数仍是政府主导的，这种内部监督的作用软弱无力，公共预算的真正作用无法达到应有的发挥。而公众参与的渠道十分有限，在外部无法对政府部门预算形成有效的制约。

因此，拓宽公民参与的渠道是当务之急。笔者认为：第一，政府要在民意调查、公民满意度和政府信息公开等方面取得进展。比如，充分利用报纸、期刊、电视、互联网、海报、宣传栏、调查问卷等形式充分了解民意。第二，在民众参与过程中，政府要充分利用听证会、民主恳谈、辩论会等形式保障公众真实有效的参与。第三，公众也要充分利用网络、社会团体等形式积极主动地参与公共预算，增强公民参与意识。

四、小结

公共预算中的公民参与问题，直接关系到我国政府治理的价值取向。提升公共预算过程中的公民参与度不仅可以提高公共预算制定过程的科学化和民主化，更深一层意义在于，公民参与公共预算可以提升公民素养，增强公民意识。这对于我国推进民主化建设具有深远意义。

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