试论高职院校的治理体系和治理能力

刘晶晶 宋一闻

摘 要：构建现代高职院校制度，首要的任务是构建完善的治理体系，从制度中的“宪法”—章程制定入手，成立向社会开放合作的理（董）事会决策机构，理顺行政权和学术权、集权与分权的关系，优化内部治理结构。提升科学决策、专业设置、人事治理和培育文化等核心治理能力，从而实现治理能力的现代化。

关键词：治理 治理体系 治理能力 治理体系现代化

2014年6月，国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称《决定》）中指出：“职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。”《决定》强调职业院校工作的切入点从源头的治理着手，用治理的方法构建科学规范、运行有效的治理体系；完善治理结构，形成高水平的治理能力；从而推进高等职业教育治理体系和治理能力的现代化，建立和完善现代高等职业院校制度。治理从主体上强调多元、开放性共治，在理念上突出社会参与和民主决策，从运作上实行利益主体平等对话与协商，在手段上强调多样化。其最终目的是求同存异、解决问题，实现共同利益最大化。治理是在自上而下单向、强制性管理模式基础上实现的管理机制和模式的创新，是管理的一种高级形态。治理是对管理的扬弃与超越。以构建制度为核心的治理体系和提升管理者的治理能力是改善治理结构和实现治理现代化的关键。从系统论的观点来看，治理体系和治理能力是一个有机整体，是一种相互依存、相互影响的内在关联体，是“表与里”、“结构与功能”、“硬件与软件”的关系，是制度和制度执行的集中表现。治理体系是治理能力的载体和依托，是前提和根本。治理能力是治理体系的科学性、有效性及其与治理环境互动效度的综合反映。治理體系这一结构的合理性，决定治理能力这一功能发挥。只有提高治理能力，才能充分发挥治理体系的效能。提升治理能力的过程，也是对治理体系实践检验的过程。

一、构建高职院校科学、规范的治理体系

职业教育存在着政府扮演着全能化控制角色，管、办、评三者互不分离，形成政府“包揽一切”，学校“坐等其成”，社会“有心无力”。政府居于主导地位，学校依附于政府，社会处于体系边缘的局面。导致学校缺乏自主办学的主动性，进而使人才培养同质化，学校建设行政化，专业设置封闭化。这样又导致企业难以招聘到高素质契合型劳动者，这与企业难以有效参与学校人才的培养，企业参与职业教育被“挤出效应”的现象有关。要改变这一状况，由政府的一元管理向政府、学校、社会三元治理转变。推行管、办、评分离，形成政府管教育、学校办教育、社会评教育的教育治理新格局，最大程度地激发高职院校作为职业教育“细胞”的活力。

1.构建以高职院校章程为核心的制度体系。教育部计划在2015年全面启动高职院校章程制定、修订工作，章程既是制度建设的首要任务，又是改善内部治理结构，提升治理能力迫切需要。章程是制度体系中的“宪法”，是学校办学精神和治校原则的集中体现。高职院校章程应处理好权利与责任、自治与监督、内部与外部的三者关系，使章程成为办学特色的凝炼者、学校改革的推动者和权力运行的监督者。要以制定章程为契机，明确办学指导思想、培养目标、办学定位、治理模式、领导体制等内容。加快推进章程制定和核准工作，依法按照章程办学是高职院校治理现代化的重要标志。

2.构建以理（董）事会为决策的组织体系。现行高职院校治理结构缺失，其根源在于各利益群体参与程度不够，当务之急是要组建理事会或董事会，形成政府、学校和社会多方参与、民主协商更加开放的决策机构。教育部等六部门对职业院校要求：“理（董）事会的人员组成中，50%以上的成员要来自行业、企业和社区”。充分发挥理（董）事会在高职院校发展中的政策咨询，把握办学方向，维护学校利益，协调对外关系，筹措办学经费，审核经费预决算，参与人事任命等重要工作。彰显行业、企业在职业教育中话语权，有利于充分利用市场机制，整合各方资源，实现优势互补，融合多元利益。理事会或董事会的设置和决策机制的建立对完善现代高等职业学校的治理体系建设，提升决策能力、对外合作能力至关重要。

3.完善高职院校内部治理结构。高职院校内部存在较为复杂权力结构和利益关系，各权力主体有着相关却不同的利益诉求。完善学校内部治理结构，划分权力边界，营造相互尊重、相互信任、相互合作的治理氛围，以期达到价值、利益和权力的平衡。目前关键要理顺两个方面的关系：一是理顺行政权力和学术权力的关系，核心是强化行政服务和学术导向职能，通过内部制度规范作用，来矫正行政力量过强，学术力量过弱的内部权力结构，实现法律权威的行政权力体系和专业权威的教师权力体系两者的平衡，明确学术委员会为校内最高学术机构的地位，把人才培养方案审定、专业建设与改革、科研项目立项及评审、师资培养与聘任等涉及学术事务的决策权交给教授，让学术决策回归学术本位，保证学术自治和学术自由，为大学治理体系的重塑乃至大学治理能力的提升创造有利的治理环境。要形成党委全面领导、校长负责行政、教授负责治学的这种既分工明确，又相互合作的体制格局和制度框架。二是理顺集权与分权的关系，高职院校要积极推动治理重心向二级学院下移，强化二级学院的教育教学的重心地位。将招生、就业、教师引进、实训基地建设、职称评聘、考核等奖惩权限下放，在治理运行上由责、权、利分离向一致性转变；在功能上由教学组织向办学实体转变；在权力重心上由行政权力向学术权力转变；在治理方式上由过程管理向目标管理转变。完善高职院校内部治理结构是构建科学、规范的治理体系中最基础、最关键的任务。

二、提升高职院校的核心治理能力

治理能力是指运用制度或机制管理各方面事物的能力，也是治理体系框架下的治理效能，治理制度规范下的治理水平。治理能力直接决定治理效果。当前在高职院校治理过程中，有片面强调制度独大的倾向，不从所处的环境和能力素质分析，总一味埋怨制度的缺陷，矛盾和困难解决不了就往制度上推。如果不能有效提升人的治理能力，再完善的治理体系也难以发挥作用。高职院校要把现代治理能力建设放在突出位置，培养管理者卓越的治理能力。高职院校要具备什么样的治理能力结构和个性特征，国务院的《决定》中指出：“扩大职业院校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面的办学自主权。研究制定促进校企合作办学有关法规和激励政策。”这就明确强调职业院校重点是提升自主办学和与行业企业高质量合作办学相关的治理能力水平、素质结构。如决策与执行、专业设置与调控、人事与绩效、文化传承与培育、资源整合与优化、战略与创新、学习与改进等核心关键能力。核心能力是高职院校竞争优势的支撑，影响着发展与战略决策选择，是竞争中获取领先的关键性能力。提升高职院校治理能力，是完善高职院校治理体系的目的所在。

1.科学决策能力。决策是治理中最重要、最多见的能力表现。现代职业教育体系是参与式、互动式的治理，多元主体参与的广泛性、深入性是决策系统民主性能力本质表现，是治理能力现代化重要内容和要求。在决策体系建设中，要构建与市场化、社会化、信息化和民主化发展相适应的现代职业教育决策机构和决策机制。理事会或董事会构建就是很好例证。决策要善于筹谋，要有前瞻性，就是能在市场上领先一步，办学要主动适应产业需求，特别是解决全局性、长期性问题，如发展的定位与规模、结构调整与优化、利益的均衡与分配等带有战略性决策，关系到高职院校生存和发展重大问题。就是根据市场需求状况及变化趋势，对学校发展规划做出科学的决策，除了完善重大事项集体决策、专家咨询、决策评估等制度，还要健全决策方式来促进决策的有效性，从而提升高职院校科学决策、战略决策、民主决策和执行政策的能力。

2.专业设置能力。专业是学校教学工作的逻辑起点，也是学校与社会需求的结合点。体现学校办学内涵，人才培养工作水平的标志。高职院校要立足地方实际，紧贴经济社会，围绕产业发展重点，根据发展需要的职业岗位、职业群来设置专业或专业群。使专业设置与市场需求相一致，培养目标与用人标准相一致，学校圍绕产业转，专业围绕行业转，人才培养围绕企业转，这是高职院校区别本科院校的重要方面。在适应经济转型、产业升级的同时实现自身的转型升级。目前政府对学校设置专业给予较大的自主性和灵活性，为了防止供求矛盾，必须建立区域性专业设置预警、退出和动态调整机制。形成与经济发展、产业布局、人才供需相适应的专业结构，实现产业链、职业教育链和人才链的有效对接。成立以企业骨干、行业专家参加的专业委员会对专业设置合理性、人才需求针对性、培养模式的科学性、学生就业前瞻性作出评价，办好与主干产业有效对接的品牌专业，形成支撑地方战略新兴产业的特色专业，研究产业结构，分析行业走势，把握企业供求，提升专业设置调控能力和适应社会需求与行业企业合作能力是高职院校的基本功。

3.人事治理能力。教育部等六部委明确指出：“落实职业院校用人自主权，建立符合职业院校特点的教师绩效评价标准，绩效工资内部分配向‘双师型教师适当倾斜”。这给高职院校人事治理提供了方向、目标和任务，实行定编、定岗、定责方案为前提，聘任制是改革的突破口，改革分配制度是关键，绩效考核是难点。探索以分类管理为基础，业绩贡献和能力水平为导向的教师评价机制，在体现公平、竞争、激励原则下，优化薪酬结构，建立重实绩、重贡献、向“双师型”教师、重点岗位和优秀团队倾斜的分配激励制度。实行以岗定薪、按劳取酬、优劳优酬的薪资分配办法，实现一流人才、一流业绩和一流报酬的结合。强校必先强师，建设一支高水平的人才队伍已成为高职院校提高竞争力，实现发展目标的核心。

4.培育文化能力。校园文化是学校发展的精神动力，起着定向、导向和激励作用，也是核心和灵魂，他们的优良直接影响高职院校的治理体系和治理能力现代化建设进程。积极培育优秀文化已成为能力现代化肥沃土壤和强大推动力。培育形成并且共同遵守的治理目标、价值标准、基本信念和治理行为规范。凝练精神文化、优化制度文化、提高物质文化，推进优秀产业文化进教育、企业文化进校园、职业文化进课堂。企业文化进校园就是要吸取现代企业治理的成功经验和制度文化的精髓。如以市场为导向的经营性理念；以客户为中心的以人为本的服务思想；以质量为根本的全面质量管理体系的构建；以经济效益为指标的投入和产出的成本核算制度；以激励人的绩效考核、评估机制等。促进校园文化和企业文化全方位、全过程对接和融合，构建多元文化元素，营造良好的育人环境和文化氛围，提升学校的文化品位和办学水平，增强学校凝聚力、创造力和影响力等核心竞争力，使高职院校成为传播和发展先进文化的重要基地。

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作者简介：刘晶晶（1980—），女，江苏连云港人，连云港职业技术学院财务处，主要从事高等职业教育管理工作与研究。