民营化发展的困境

吴小湖 冯春丽 陆灵娇

摘 要：民营化作为政府治理的工具，一直存在着许多争议。从民营化三十年发展历程来看，民营化有许多可以借鉴之处，也有许多缺陷。据此，从南昌的环卫改革中找出目前我国民营化存在的难题。

关键词：民营化；发展；困境

中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）10-0140-02

20世纪70年代以来，随着西方新公共管理和新公共选择运动的兴起，西方掀起了一场以公共服务市场化为核心的改革运动，目的是为了转变政府职能，缓解政府的财政压力，提高公共服务的供给效率，同时发挥市场效率高、资本雄厚的优势。我国从20世纪90年代开始公共服务市场化的改革，改革虽取得了一定的成就，但也存在一些问题。

江西南昌于2007年通过环卫下社区、成立环卫站开启改革的序幕。2013年底通过公开招标的方式将东湖区的环卫事业外包给了深圳洁亚公司，但是2015年5月1号洁亚公司退出了东湖区环卫工作，重新由政府接管。笔者在调查中发现，洁亚公司只负责主干道的卫生清扫工作，未深入到社区，社区的卫生仍由环卫所负责，而环卫所改制后叫城市街道管理综合执法大队。在洁亚公司承包东湖区环卫服务阶段，东湖区的环卫清扫效率有很大的提高，设备更新速度也提上日程，但是洁亚公司完全按照市场化的制度管理环卫工人，采取重罚的制度，为提高利润减少环卫工人的工资以及津贴，致使环卫工人有很大的怨言；政府在承包合同上未明确洁亚公司的报酬，也未有相关的监管措施以及配套措施，才导致最终的联姻失败。

一、公共服务市场的含义

（一）公共服务的含义

关于公共服务的含义，国内学者有不同的诠释，但在这些诠释中总联系到“公共物品”这个概念。有句话是如此诠释的：“现实中公共服务包括从纯公共物品到私人物品的所有类别[1]。广义的公共服务等同于公共物品，它包含从政府的法律制度安排、宏观政策到具体的服务项目等诸多内容；狭义的公共服务仅指由政府安排的具体的服务项目。”这里公共服务被分为广义和狭义，与政府以及公共物品挂钩，简而言之，即政府安排提供的公共物品。陈振明结合价值解释法和利益解释法提出了两种值得参考的定义：“首先，公共服务是指政府运用其权威资源，根据特定的公共价值，通过公共政策回应社会需求，使最大多数的人得到最大的福利。其次，公共服务是指政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称。”

（二）公共服务市场化的含义

萨瓦斯在《民营化与公司部门的伙伴》一书中写：“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。”[2]萨瓦斯将“市场化”描述为“民营化”，认为“民营化”不是简单的“政府退却”，而是“公私伙伴关系”。

认为公共服务的市场的含义最核心就是政府与市场基于某种契约关系而签订的合同，具体来说这包括：首先，公共服务市场化并不是政府将其提供公共服务的责任也抛向市场，而是政府职能的转变。其次，公共服务市场化意味着政府和市场的合作关系可以是多种多样的，竞争将加剧。最后，公共服务市场化意味着公共服务的评价主体也将市场化，多元化。

环卫都属于准公共产品，都是准经营性项目，无论是私人还是政府在经营这类产品时都能获取一定的收入，但是不足以覆盖成本，因此这类准公共产品在实行市场化过程中无论采取哪种形式都应符合上述定义，但是现状却不是这样的，因此目前出现了很多弊端，制约着市场化的进程。

二、城市公用事业外包的困境

（一）法律制度缺失

目前，由于外包项目缺乏一个基本的法律导致我国现行很多法律都是有碍于外包项目的推进的，比如税收制度、会计准则等；另一方面，由于外包项目周期较长，靠两三年修改一次的短期文件来规范，在政府信用不足时就加大了投资公司的风险。在南昌环卫改革中我们就明显发现政府不按合同规定直接收回损害了承包公司的利益，打击了其他投资者的信心；再者，没有法律，就可能出现各個部门随意出台规定，导致政出多门，这不仅会给地方政府和投资者带来难题，还影响政府的公信力，最终损害民众的利益。并且监管部门在监管过程中执行力不足的原因也是因为无法可依，造成监管过程中的责任推卸问题；在招标过程中同样缺乏法律依据，导致市场化过程中出现价低者得的恶性循环，这种恶性循环的结果就是企业为了获利就打擦边球，采取一些损害普通工人利益的措施。

（二）政府在服务外包中责任缺失

传统的公共行政治理体系中政府既是划桨者又是掌舵者，官僚体制的垄断性注定政府无法提供激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好其分内工作，也无法做好责任监督，反而行政领导者们经常出于自己的私利而增加财政预算亦或是克扣经费，以获得个人的固定报酬和津贴以外的收入，这就使得政府非但不能很好地为民众提供良好的公共服务同时还造成因自己监管自己过程的责任缺失问题。在南昌环卫改革中，虽然将服务外包给了私营企业，但是核心的产权还是属于政府，政府一方面是政策的制定者，另一方面在政策执行方面又在很大程度上牵制着企业，让企业无法正常开展工作。最终因为两次罢工导致承包商提前退出经营，而政府在收回承包权之后也并未进行评估亦或是寻找问题追求责任[3]。

政府在处理与市场的关系中存在一个问题，就是政府移交的项目服务的提供，而不是服务责任的移交。正如特德·科尔德里指出的：私人承包修建一条铁路时，并不意味着这条路是私人的[4]。由于环卫事业公益性、社会性、区域性、自然垄断性的特性，政府不能将责任移交给私人企业。

（三）市场化进程中缺乏政策配套，方式单一

传统的公共部门结构存在着许多问题，原因在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出有效的反应，缺乏敏感性，这就导致政府提供的商品成本过高，这是政府缺乏效率和效能的根源。由于正式的规章制度使决策者不能有所选择，结果必然是出现太多的照章办事，决策滞后性，这是导致目前市场化进程中政策配套措施跟不上，很大程度上还制约市场化推进。

从南昌环卫市场化的实践看，政府对市场化改革的复杂性和系统性认识不足。不少城市出于城市财政压力，为尽快甩包袱，以“卖”为主，或出于政绩需要，搞假合资、假合作、盲目承诺“固定回报”，市场化的模式停留在以回收资金为目的的资产出售上，方法过于简单化。存量企业的产权界定、资产转让、产品与服务的定价、政府的市场监管等缺乏配套的制度约束。正是因为缺乏基本配套措施，就导致目前我国市场化过程中管理体制混乱、监管缺失、责任缺失等问题。从根本上来说是缺乏相应的资金配套绩效考核机制以及外包服务过程的成本定价机制。目前，政府和企业在签订外包合同中并未有明确的绩效考核以及成本核算，政府很大程度上就是根据企业的报价给予企业一定的资金，这就导致社会资本进入公用事业后发现政府提供的资金不足，导致自身出现亏损局面，并使得公用事业运行存在极大的问题；另一方面，政府并没有把这一部分的财政支出纳入预算管理，也未制定相关制度考核企业的绩效，这就出现政府支付外包成本的随意性。

而政府在这个以卖为主的责任推卸过程中是用一纸外包合同，将对环卫责任全部转移到了企业身上，把旧体制下的政府与环卫工人之间的用人关系彻底地变成了劳资关系，而政府自己则超脱于外。市场化、外包制，将个体、分散、弱势的环卫工人完全暴露在公司面前，而企业是以盈利为目的，实行的是严格的绩效考核标准，为节约劳动成本不为员工买五险。在南昌的环卫事业外包过程中普通环卫工人的工资也从过去的1 700元变成了1 390元一个月。

（四）监管体系不健全

市政公用事业是公益性行业，竞争性和排他性比较弱，同时还具备一定的自然垄断性，而且关系到民众的日常生活，如果政府选择的投资商没有行业经验，或者没有责任心，若发生重大安全事故对政府的信誉影响会很大。所以民间资本在进入市政公用事业以后，政府應逐步退出经营性领域，不能像计划经济条件下既当裁判又当球员，结果就是出现角色矛盾，两个职能都做不好[5]。环卫关系国计民生，关系到民众的日常生活，因此对于环卫的监管就得更加严格。但是南昌的环卫改革中发现，政府并没有成立独立的监管机构，还停留在计划经济时代的管理者状态，政府职能也并没有因为外包制的发展而发展。

德鲁克在《不连续的时代》有一段著名的论断：任何要想把治理和实干大规模地联系在一起的做法只会严重削减决策的能力[6]。任何决策机构去亲自实干都意味着干蠢事。但是，目前我国的现状是决策机构大事小事一手抓，越是管不好的，它越要管。这就导致了目前我国的城市外包事业发展缓慢，甚至很多地方外包了一段时间后又被政府收回，导致资源的浪费，也引起了普通民众对政府的不信任。所以，政府要想充分利用企业资金雄厚，管理技术先进的优势，就必须放手企业去做大做强，而不是处处给企业设置障碍，政府是一个管理者、监督者，并非一个提供者，所以只需要对企业进行监督，保证城市公用事业的公共性、公益性得到良好的落实，让企业在盈利的基础上，还能发挥其优势并让普通民众享受改革带来的福利。

参考文献：

[1] 吕恒立.试论公共产品的私人供给[J].天津师范大学学报：社会科学版，2002，（3）：1-6.

[2] E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[3] 毛光烈.推进政府公共服务外包的若干思考[J].三江论坛，2009，（8）：3-7.

[4] 赵全军.公用事业民营化及其在中国的适用性问题[J].理论与改革，2005，（1）：71.

[5] 世界银行.2007年世界发展报告[R].北京：中国财政经济出版社，2007.

[6] 孙学玉.当代西方公共行政改革趋向述略[J].南京社会科学，1999，（3）：52-55.

[责任编辑 安世友]