大庆市建立可持续发展长效机制问题研究

马丽亚 李强 王树锋

摘 要：针对大庆被国家列为成熟期资源型城市而迫切需要发展替代接续产业实现经济转型的客观实际，结合国家、省支持大庆城市可持续发展的相关政策，采用归纳总结、判断推理和对比分析等方法，分析了大庆市建立可持续发展长效机制的战略意义，剖析阻碍大庆建立城市可持续发展长效机制的因素，并参照ISO3710可持续发展指标体系国际标准，有针对性地提出建立大庆城市可持续发展长效机制的策略。

关键词：大庆市；可持续发展；长效机制

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）10-0121-03

大庆是一座以石油闻名的资源型城市，“铁人精神”使这片盐碱地充满了令人敬畏的神秘色彩。石油资源，使这座城市经济政治文化发展一度达到巅峰，也为国家奉献了投资额近百倍的税利。但如今，大庆石油可谓“油干灯枯”，《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》（国发[2013]45号）已将大庆列为“成熟型资源城市”，意味着未来几十年，其地下石油必将面临枯竭。所以，研究发展接续替代产业和构建城市可持续发展长效机制体系势在必行而且迫在眉睫。

一、大庆城市可持续发展长效机制建立的目标和意义

（一）大庆城市可持续发展长效机制建设目标

立足“百年大庆”战略目标，剖析大庆市近些年来影响城市可持续发展制度体系及其运行维护机制的正反两方面因素，重点挖掘阻碍和破坏城市可持续发展制度及其执行维护机制建设的不利要素和成因，并围绕城市资源开发与保护、经济循环发展、社会和谐建设和生态环境保护等相关要素，有针对性地研究构建一套“四位一体”且形成政府部门可参考借鉴的大庆城市可持续发展长效机制。

（二）大庆市建立可持续发展长效机制的必要性

研究构建大庆可持续发展制度保障和运行维护的长效机制，可以保证大庆市构建城市可持续发展的长远规划，能够促进大庆貫彻实施发展接续替代产业的宏观大战略。大庆因油而生，因油而兴，但不能因油而衰。石油采收率日渐下降，不仅降低采油效率增加开采成本，更带来石油资源渐趋枯竭的担忧，城市生存风险日益迫近；随着近些年东西两城区建设和“国际化大都市”目标的确立，大庆城市规模和人口迅猛扩张，这使地下矿藏资源快速萎缩形成强烈的供需反差且日益突出，城市内生动力矛盾和可持续发展压力加剧。多年来，市委市政府积极探索发展非公经济，全力打造石化加工和机车制造业，旨在促进石油接续产业发展，推动大庆经济转型和城市可持续发展。然而，可持续发展是复杂、浩大、艰巨的城市生命延续兴旺工程，绝非发展几个产业项目所能解决的。况且，这些接续产业发展进程还落后于东、西两个城区扩张建设速度，城市资源利用率远低于城市资源浪费。这表明，大庆城市可持续发展带有一定主观随意性，缺乏长远规划意识和制度约束性，“百年油田”不久即成历史，取而代之的定是“百年大庆”发展规划。如果没有长效机制，大庆可持续发展就无章可循，结果必然陷入盲目混乱。所以，可持续发展不是简单的政府行为和权利结构延续的小问题，而是关乎到几百万市民子孙后代生存幸福和一座年轻城市千秋伟业的大事情。只有研究架构资源型城市可持续发展的长效机制体系，才能保障经济、社会、环境和基础设施等各方面齐头并进，让大庆蔚蓝的天空下洋溢政治、社会与自然的和谐，以及经济的无限繁荣。

二、影响大庆建立城市可持续发展长效机制的因素

（一）大庆市可持续发展长效机制建设现状

大庆有着发展接续替代产业的优越环境，不仅地处“哈大齐工业走廊”的中心地带，还建有国家级高新技术产业开发区，而且城区之间跨越度大，土地资源丰富，发展经济空间十分广阔。近年来，大庆市吸取玉门市教训，积极致力于发展石油接续替代产业，努力开展招商引资工作，还辟建了“庆南新城”和“庆北新城”两个工业园区，又在石油开发管理核心区——让胡路区设立了经济开发区，总体给人以经济布局优越之感。但从招商实际情况看，大庆缺乏长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系，导致招商引资不少，但缺乏配套政策和必要的人文关怀造成逃商撤资也多；“新区”如林，但地处偏远缺乏园区财政支持而入驻企业稀疏；每年新办企业数千家，但由于税收、安全、工商、卫生等多重监管过严等影响导致每年关停歇业数与之并驾齐驱；“服务外包园”全国领先，但城管为美化市容而不许入驻商家悬挂招牌，造成入驻率十分低下。虽然市政府发展接续替代产业雄心勃勃，但因缺乏长效机制而对此也束手无策。在油田层面，石油产后废弃物以及居民生活垃圾处理手段落后，石油开发占地补偿机制残缺，钻探渗油和泥浆不回收处理和挖掘土方不会填等现象十分严重。虽然2005年国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组第二次全体会议将大庆列为全国石油资源型城市可持续发展试点，国务院要求黑龙江省和中油集团联合制定上报了《大庆资源型城市可持续发展试点方案》（以下简称“方案”），为大庆城市可持续发展指明了方向，明确了任务，在其“组织保障”中明确要求，大庆市应“成立相应的组织领导机构，由地方政府和中直石油石化企业共同参加，建立试点工作推进落实责任制，明确职责，协调推进”。但时至今日，大庆市并未制定出台具体的保障机制，“领导小组”也没有督办落实行动。只有大庆油田公司于2010年推出了《大庆油田可持续发展纲要》，这显然与国家要求和大庆城市可持续发展客观需求不相适应。

（二）制约大庆建立城市可持续发展长效机制的因素

1.经济结构不合理。从产业结构看，所有资源型城市因以开采矿山和以为产品加工为主导产业，所以第二产业都占有绝对比重。第三产业虽有发展，但大都以商业和生活服务业如餐饮、住宿、洗浴等为主。具体到黑龙江大庆市来说，石油产业“一柱擎天”，石化和天然气紧随其后，石油石化产值足足占据全市GDP的“半壁江山”。城市经济和社会发展高度依赖于石油天然气开采和石化产品加工，非油产业特别是民间投资经营为主体的现代服务业始终得不到应有的高度重视。而矿业经济与相关产业结构的关联性较松散，难以在一个城市经济圈内形成上下游紧密相连的产业链条化集聚生产模式。更为重要的是，石油、石化和天然气等均属于政府垄断经营的“规模以上企业”且直接与国家重点建设的整体工业体系相挂钩。因此，无论是原油开采还是生产管理等环节，都比市属小企业有绝对优势。虽然技术先进、人员素质高的国企与落后的中小企业并存，但强弱难于协同共进，国有和国有控股的矿业在市场占有能力、财税贡献水平和社会就业吸引力等方面，都严重压制着地方经济特别是民营经济。农业发展科技支撑力弱，棚户经济前景堪忧，杏树岗、大同等多数地带棚户区均变成荒芜区。

2.体制改革压力大。由于计划经济时代的历史原因，建立一大批的国有企业。由国家一手抓，固然能够集中力量办大事，短时间内形成规模效应，强有力地支持经济建设。但同时由于国家的“大包干”做法致使从生产到销售甚至于人员的工作分配都离不开“计划”，“吃大锅饭”“铁饭碗”成为一直存在的问题。久而久之，就积重难返，思维僵化，故步自封，工作效率低下，资源严重浪费。更为重要的是，油田职工干部长期占有既得利益形成的唯我意识，即使他们深知没有改革就没有出路，但仍在内心里不支持甚至极力反对和阻挠改革。油田职工子女大学毕业“回签事件”，就足以证明这点。

3.区域经济发展失衡。由于重要的石油、化工产业多布局于工业基础较好的城市地区，这样边缘地带县级区域被割裂开来。由于本身就不具备资金和区位的优势，再加上石油产业的刺激带动久而久之就造成了边远的市县地区与城市经济差距越拉越大。即比较发达的城市经济与相对落后的县域经济并存，形成反差很大的城乡二元经济结构，造成整个城市的经济发展的极度不平衡。并且，这种经济结构自身调整弹性很小，自我发展和自我选择能力很弱，很难抗拒资源危机和竞争市场的冲击。

4.财税政策难落地。在财政与经济关系上，大庆选择了“大财政小经济”或“先财政后经济”。本末倒置的政府管理思想，破坏了经济健康有序发展。根据国务院批准的方案，2005年后大庆市所有工业企业全部享受增值税转型政策，大庆没有执行；方案要求大庆执行中发[2003]11号文件规定，对大庆中央和地方企业的历史欠税予以豁免，大庆也没落实；指示参照西部大开发政策（国发[2000]33号）对大庆市新办企业在2020年以前减按15%税率征收大庆新办企业所得税，或参照关于老少边穷地区新办企业三年内减征或免征所得税规定（财税字[1994]001号），对大庆市新办企业在三年内免征所得税，大庆还是没有执行。同时，方案决定进一步放宽信贷条件，准许大庆设立融资租赁公司开展融资租赁业务，国家开发性金融机构建立资源型城市可持续发展贷款板块，扩大政策性贷款资金规模，降低贷款利率，延长贷款使用年限。但大庆至今未引入国家开发银行和中国进出口银行，仅有中国农业发展银行仍严格按照规定负责办理国家粮棉油等主要农副产品的国家专项贷款和收购贷款。

三、大庆市建立可持续发展长效机制的策略

（一）优化经济结构体系

首先是区域结构优化，重点抓县域经济、市区经济。县域经济突出现代化农业建设，简化农机补贴程序并建立大农机补贴机制；搞好旱田高产稳产种植和规模化畜禽养殖；扶持农产品加工业集群发展，引资建设农业废弃物和剩余物等生物质资源二次加工业。市区经济应在各行政区产业布局基础上，重点抓好高新开发区和让胡路经开区的产业提档升级，力争快速建成进出口装备制造基地和商贸服务活跃区；加大庆南新城和庆北新城等两个产业园区的招商引资力度，结合《中蒙俄延边开发开放建设规划》（以下简称“规划”）定位，将之建成黑龙江对俄和远东地区开放的石化、农产品等产业支撑带，并在其周边开发乡村资源扶持发展休闲产业。其次是产业结构，在积极促进第一产业稳产增产、增效增收的同时，明确第二、三产业为发展大庆接续替代产业的主导。力争早日建成庆南、庆北连城高速，增强招商引资的环境吸引力，利用国务院批准的方案和规划，集中全市力量快速推进具有对石油产业替代和接续功能的第二、三产业领域内的化工、天然气、机车制造、食品加工、能源生产和物流及其辅助业务、信息、文化创意、租赁等现代服务业，争取到2020年实现大庆接续地带产业全覆盖。

（二）改革国企体制

多年来，石油、石化和天然气三家国企，一直是拉动大庆经济快步前进的“三辆马车”。随着城市转型，其管理体制改革也势在必行。首先面临的将是产权制度变革，特别是油田公司和石油管理局及其直属国企，随着石油采储逐步趋于枯竭，其勘探、钻井、开采以及大量油田服务企业都需转轨变制，政府须提前建立2 072亿元的巨额国有资产（固定资产原值2 644亿元）资产面临剥离重组和處置预案；其次是国企员工疏导机制。数以十几万计的油田职工，分布在南北长138km、东西宽73km、总面积5 600km2矿区的25个油气田的54 286口油水井，除中石油调转任用和向石化天然气企业安置部分外，还将有大量留守职工需要再就业和自谋职业，发展替代接续产业显然是安置油田剩余劳动力的重要途径，创造新的就业平台也是不容忽视的战略任务。

（三）创新城市发展机制

2014年5月15日发布的城市可持续发展指标体系国际标准ISO 37120，强调经济、社会、环境、基础设施等在推动城市可持续发展过程中具有同等的重要性，即每一层级所有指标权重都相同。这就要求大庆要秉持全局观念，统筹各个因素发展，任何一个环境因子都必须要考虑齐全。现阶段应将经济作为城市生命之本，全力发展接续替代产业，特别注重扶持小微企业，将全民创业做实；注重社会、环境建设，政府需首先以实际情动向社会传递正能量，敢于承认错误和检讨过失，激发民众传递正能量热情，关注城市居民的生存权、发展权和自由权，在制度上保证惠民措施切实给人民落到实处，提升城市机能，努力给市民营造一个生活品质高的生存生活环境；在充分保证国家石油供给的同时，提升空气质量和固体废弃物及生活垃圾污染等环境质量的平均分，要充分发挥人大、政协力量，多调查听取百姓声音，肃清基层干部不法行为，转变党政工作作风，说实话办实事；加强城市水电汽热等公共基础设施建设，做到城区远近都不留死角，将城区基础设施建成“百年免修工程”。

（四）制定“百年大庆”长远发展规划

大庆是年仅37岁的年轻城市，各项事业方兴未艾。在林甸、杜蒙、大同区建立的风力发电网，不仅解决了接续能源供应问题，还高效地解决了火力发电的环境污染问题；制定油田开采区后续工业开发政策，用好石油开采区域的电力、管道、道路交通等基础设施，从而避免油田建设资源资产浪费和二次开发重复建设的人财物资源消耗；加大植树造林力度，动员全社会力量，将矿区内非耕作区域、沼泽地和农田周围、油田公路两侧，全覆盖地植树造林，既固土防风修复生态，又为子孙后代积累财富；发挥大庆独有的高校资源，强化校、市、企深度融合，建立教授研究工作室和教授挂牌咨询服务包干、专题讲座和培训制度，将高校教师推向生产实践服务一线，发挥高校的科研带动效应；利用丰富土地资源，规划建立环城农村休闲产业圈，发展特色水产、畜禽养殖和特色种植，并挖掘传统文化和民间艺术，辅以东北小笨鸡、杀猪菜、铁锅炖、坑烤等特色美食，形成独具本土风情的旅游产业。

（五）督促财税金融扶持政策落地

首先，应牢固树立“大经济小财政”和“先经济后财政”的思想，认真研究国家税收优惠政策，发挥税收促进经济发展的功能。坚定不移地执行国务院批准的方案，向省国税、地税机关争取将“中发[2003]11号”“国发[2000]33号”和“财税字[1994]001号”文件规定落地，做好大庆中央和地方企业的历史欠税豁免工作，对在大庆市新办企业享受到在2020年以前减按15%税率征收大庆新办企业所得税或在三年内免征所得税的优惠；尽快创设国有或国有控股的大庆市融资租赁公司，开展融资租赁业务；积极引入中国国家开发银行，并依照方案规定与国家开发银行和农发行磋商两家国家开发性金融机构建立资源型城市可持续发展贷款板块，进一步扩大政策性贷款资金规模并降低贷款利率和延长贷款使用年限，为大庆等资源型城市发展接续产业提供更优惠的信贷政策支持。同时，要围绕可持续发展问题积极立项，以争取大庆可持续发展专项基金。

总之，大庆应立足非油产业经济发展，着眼社会保障和就业等民生工程，兼顾环境保护和生态文明，注重城镇基础设施建设。当务之急要抓好两项工作：一是抓接续替代产业，重点抓民营经济投资环境优化，清理损害和阻碍民营经济发展的政策，肃清各类机关和各级党政干部妨碍民营经济发展的各种“擦油”思想和“斜视”习惯，持之以恒地做好全民创业万众创新工作，让民营经济占领大庆经济发展的制高点。二是抓油化气结构转换。大庆石油面临枯竭，天然气储量仍十分丰富，石化产业基础雄厚。国有经济要狠抓天然气生产和石化项目建设，实现原油经济向化气经济转向，延缓大庆资源型经济生命周期，让化气资源牢牢地支撑住百年大庆发展。同时，瞄准农业自然资源，在现有五区五县大力发展农业，四个产业园区大力发展农产品深加工业；大力开发风能、温泉和太阳能，并将之引入农业生产；狠抓县域经济繁荣，改革农业经营体制，转变农业领导方式和组织形式，大力创办家庭农场，重振棚室农业；限制住房建设规模，缩小固定资产投资规模，扩大乡镇医疗卫生和农村社区投资，加大农村中小学建设与基础教育管理。

[责任编辑 吴明宇]