水库移民扶持项目建管模式探析

林涛

【摘要】通过对文登区水库移民扶持项目实施情况的分析，总结出文登区水库移民扶持项目的特点，发现存在的问题，提出项目建设管理方法对策。

【关键词】水库移民项目；建设管理；扶持政策

2006年6月，国务院办公厅印了发《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号），全国各地根据国家的大中型水库移民政策精神，及时出台文件，全面开展大中型水库移民后期工作。2007年5月，文登区圆满完成了大中型水库移民后期扶持人口核定登记、确定后期扶持方式、后期资金发放等工作任务。随着水库移民后期扶持直补资金稳定发放，针对大中型水库移民安置村的项目扶持工作也稳步开展，项目资金逐年增多，水库移民扶持项目实施工作成为现阶段移民后期扶持工作的一个重点。水库移民扶持项目作为水利部门实施的一个新型的建设项目，项目的实施管理前无经验可循，管理模式有待进一步研究和改进。

一、水库移民扶持项目建设管理现状

根据《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》、《山东省大中型水库移民后期扶持政策实施方案》及《山东省大中型水库农村移民后期扶持人口核定登记管理暂行办法》，截止2006年6月30日，文登区共核定登记大中型水库后期扶持人口15674人，按照每人每年600元的补助标准，文登区每年后期扶持直补资金940.44万元。

为帮助大中型水库库区和移民安置区改善基础设施条件，促进库区移民经济持续发展，维护农村稳定和社会安定，建设社会主义和谐社会，国务院要求各地编制《大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划》，采用项目扶持的办法，改善库区和移民安置区的生产生活条件。文登区针对库区和移民安置区基础设施比较薄弱的现状，将后期扶持项目的重点放在库区及移民安置区的道路、饮水、医疗卫生、供电、沼气等基础设施项目建设中。截止2015年底，文登区共实施水库移民扶持项目248项，总投资4482万元。从这几年的水库移民扶持项目来看，上级分配给文登区结余资金逐年增多，项目也逐年增加。水库移民扶持项目涉及的门类广，实施任务繁重，建设管理困难。切实加强水库移民扶持项目的全过程管理，确保项目安全、资金安全、干部安全已成为急需加强的一项重要工作。

二、水库移民扶持项目的特点

1、水库移民扶持项目建设规模较小。

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》、《山东省大中型水库移民后期扶持项目管理暂行办法》都明确要求，水库移民扶持项目原则上限于移民安置村，一般不得跨村安排项目。这些限定了水库移民扶持项目的范围只能在局限一个村中，由于一个村的范围有限，不可能设置大的项目，因此移民项目的投资一般都较少。文登区“十一五”、“十二五”、“十三五”水库移民项目规划中，水库移民扶持项目投资一般都控制在20万元左右。

2、水库移民扶持项目涉及门类多。

国家《大中型水库移民后期扶持规划编制大纲》、《大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划编制大纲》、《山东省大中型水库移民后期扶持项目管理暂行办法》都明确的规定了水库移民扶持项目的范围，主要包括：（一）种植业、养殖业等群众生产类项目；（二）人畜饮水、交通道路、农村用电用气、农田水利、文化教育、卫生、环境整治等基础设施和公益类项目；（三）科技推广、职业技能教育等科技培训类项目。项目覆盖面广，涉及的门类多，基本上涵盖了所有涉及农村的社会经济发展项目。

3、水库移民扶持项目比较分散。

国家对移民项目控制的规模较小，水库移民扶持项目数量很多。文登市共核定登记大中型水库移民6631户、15674人，涉及15个镇（办事处）、185个村。核定登记三峡移民395人，涉及11个镇（办事处）、23个村。水库移民广泛地分布于全市各地，这也造成了水库移民扶持项目难以集中，比较分散。

4、水库移民扶持项目建设程序相对简单

考虑到移民后期扶持项目单个投资少、工程比较单一的特点，相比其他大型的基本建设项目，我们省略了水库移民扶持项目的一些建设管理环节，项目管理工作主要是项目审批、项目设计、项目建设、项目验收、项目移交等环节。水库移民扶持项目建设程序比较简单，立项审批简便，实施方便，建设时间短，见效快。

5、水库移民扶持项目要求严格

与其他项目相比，水库移民扶持项目目的明确、目标直接，就是为了改善库区和移民安置区群众的生产生活条件，所有移民村和移民安置村群众都会把水库移民扶持项目作为关注的焦点。同时，水库移民扶持项目涉及到移民生产生活的根本利益，是民生建设的重要工程。所以水库移民扶持项目不仅设置上要兼顾公平合理，更重要的是要保證工程质量，确保工程效益。

三、水库移民扶持项目建设管理存在的问题

1、水库移民扶持项目管理机构不完善。

水库移民扶持项目管理工作头绪多、难度大，需要一个健全、完整的机构加强管理。自2006年6月，国务院大中型水库移民后期扶持政策开始实施，2013年1月，文登区才成立正式的移民管理机构，文登区水利移民服务中心，人员编制仅4人，又缺乏专业知识，对移民工作业务不熟悉，很难适应工作需要。移民后期扶持项目管理缺乏部门、缺乏人员、缺乏经费。

2、水库移民扶持项目管理缺乏经验。

水库移民扶持项目建设处于刚起步阶段，到目前为止，还没有形成一套比较科学和完整管理办法，水库移民扶持项目管理没有切实可行的规章可循，各地市只能根据本地情况制定暂行管理办法。水库移民扶持项目管理也只能参照其他项目管理方法进行，在实施过程中不断探索改进。

3、水库移民扶持项目建设管理难度大。

水库移民扶持项目涉及面很宽，几乎涵盖了社会经济各个方面。但是，各级移民管理机构建制不一，编制有限，特别是新的移民政策扩大了管理范围，原有的人员和技术力量已经难以满足工作需要。一个县移民机构的工作人员要熟悉跨越几个领域的工程技术标准和要求，做好各类项目的建设监督管理，困难很大。

4、水库移民扶持项目资金运行不规范。

县级移民管理机构工作量大、人手紧张，一些后扶项目完工后，不能及时进行验收，致使资金不能按要求及时拨付，一定程度上影响了项目村的积极性。资金监管在基层环节有漏洞，部分水库移民扶持项目由乡镇自行组织实施，后扶项目完工经移民部门验收合格后，财政局将资金拨付给镇政府财政所，难免出现个别乡镇政府违规调用、挪用、抵扣资金的现象。

四、做好水库移民扶持项目建设管理的对策

针对水库移民扶持项目特点，认真分析水库移民扶持项目管理中存在的问题，做好水库移民扶持项目全过程管理，必须抓好以下六个方面的工作：

1、抓好移民队伍建设。

及时成立各级移民管理机构，落实专业技术人员，加强移民干部业务培训，尤其是应对县、乡两级移民干部进行后扶项目管理专业知识培训，使移民技术人员熟悉各类工程施工规范，努力打造一支“业务精、素质高”的“专业型”移民项目管理队伍。

2、建立健全移民项目建设管理制度。

为搞好水库移民项目的管理，山东省移民局出台了《山东省大中型水库移民后期扶持项目管理暂行办法》、《山东省移民办关于大中型水库移民后期扶持结余资金项目实施管理建议意见的函》、《山东省水库移民管理局关于加强水利移民扶持项目建设管理的指导意见》，威海市移民办也先后出台了《威海市水利移民扶持项目及资金监督管理办法》、《威海市水利移民扶持项目及资金监督管理办法》等规定，各级移民部门严格按照规定搞好水库移民扶持项目的实施和管理。

3、切实加强项目实施管理。

严格按照水利工程项目建设程序，实施水库移民扶持项目监管，从初步设计审查、审批到工程施工、监督管理等各个环节，均按规范和规程要求操作。成立了水利移民项目法人文登区水利移民扶持项目建设管理中心，所有移民项目统一由项目法人单位组织实施，并依托水利站成立了项目建管部，具体负责项目建设管理。规范了项目的前期工作和招投标行为，委托文登区水利勘测设计院对移民项目进行前期设计，编制实施方案，对水库移民扶持项目统一公开招标，确定施工队伍。充分保障移民群众的知情权、参与权和监督权，引导移民群众主动参与项目的选择和监管，项目详细工程内容经村民代表会讨论通过，项目实施过程中接受移民群众监督。

4、强化项目实施全过程监管。

工程实施过程中，区移民服务中心组织技术人员定期督导检查，到施工现场督促工程进度，检查施工质量。根据工程实施情况制定工程完成期限，保证全部工程按期完工。委托质量检测机构全程参与项目建设，从项目开工，到工程竣工，从材料质量，到施工工序，每一阶段都对进行检测，保证工程实施规范，质量合格。工程验收合格后，及时与项目受益村办理的移交手續，明确今后项目的运行管护责任，由移民村安排专人进行管理，保证项目建得成、管得好、长受益。

5、认真履行工程验收手续。

水库移民持项目完成后，由施工单位进行竣工结算，绘制竣工图。区水利移民服务中心组织财政局、镇政府、村委会等部门对项目进行竣工验收，签署验收报告。财政局评审中心，委托中介机构对工程量进行审核，出具了审核报告。质量检测部门对工程质量出具质量检测报告。

6、做好项目资金资金管理。

严格按照山东省移民资金管理办法做好水库移民后期扶持项目的资金管理工作，凡不符合规定用途、不符合项目进度、不符合支付程序、不符合财务制度等要求的，一律不得拨付扶持资金。严格实行县级报帐制，工程实施单位出具施工费完税发票，移民部门审核工程支出单据，评审中心出具的评审报告，财政部门审核报账手续，根据评审中心出具的评审报告，确定工程投资情况，批准拨付资金，确保资金使用合理，防止套取资金。

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