产业人才工程：实践困惑、理论反思及路径重构

摘要：“人才工程”是人才发展规划的重要内容，梳理其中的实践困惑，并进行理论反思，对于当前各地科学编制和实施“十三五”人才发展规划尤为必要。文章以A省产业人才工程——人才高峰计划为案例，从绩效评估、项目管理、治理等视角，提出人才工程重构路径以及产业人才工程建设的对策。

关键词：产业人才工程;实践困惑;理论反思;路径重构;案例研究

一、 问题的提出

多年来，中央和各地陆续实施了系列人才工程，对于培养、吸引和使用人才，乃至促进经济社会发展起到极大的推动作用。当前各地正在编制和实施“十三五”人才发展规划，而“人才工程”正是其中的重要内容。随着规划的各项政策和重点人才工程的启动，相应的绩效评估也提上重要日程。对于以往人才工程的实施情况进行考察，发现并及时解决问题具有重要的现实意义。基于上述考虑，本研究对人才工程的实践困惑进行梳理。如表1所示。

二、 理论分析和路径重构——以A省某产业人才工程为例

人才工程的设计与实施涉及政府绩效管理、公共治理、项目管理等理论范畴。基于上述理论视角，本研究以A省的重点人才工程——“人才高峰计划”为案例，通过对其中问题的分析，试图提出人才工程路径重构的策略。

1. 案例分析。

（1）案例背景。产业发展是引领未来的强大引擎和促进经济转型升级的战略举措。A省是东部发达省份，人才集聚，部分行业和产业在国内具有明显优势。从2002年起，A省启动了以教育、医药卫生、电子信息、机械汽车、建筑、农业等六大行业为重点的“人才高峰”计划，确立了以行业发展和市场需求为导向、应用性项目建设为载体、拔尖创新人才培养为核心、资金资助为激励、目标考核和动态管理为保障的人才工程建设目标。之后的2010年，将人才高峰计划进一步向新能源、新材料、生物技术和新医药、节能环保、新一代信息技术和软件等等十大战略性新兴产业拓展、延伸。A省人才高峰计划的重点是高层次创新人才，以科技领军人才以及产业高端人才等为主要组成部分。迄今共实施人才项目4 293个，选拔、培养重点高层次人才38 812人。通过10多年的建设，A省重点行业、产业人才总量增长，结构优化，竞争力增强，拔尖创新人才快速集聚，人才高峰逐步崛起，为经济转型升级提供了重要支撑。

（2）案例分析。通过座谈、问卷调查、个别访谈等方法，研究发现A省人才高峰计划在取得显著成效的同时，也存有诸多实践困惑。一是重项目、轻培养。不少用人单位重人才申报，而在获批立项后，对人才的跟踪培养、梯队建设、政策落实、资金匹配等普遍缺少后续关注。二是考核形式化。A省以人才资助协议书模式约定人才高峰建设3年期各方责任，但各协议方对于人才考核管理的义务难以真正落实。考核以中期考核或结项考核验收为主，缺少系统的考核标准。三是目标设置宽泛化。A省人才高峰计划涵盖六大行业和十大战略性新兴产业，资源分配不均衡，行业、产业之间和地区之间存在显著差异，尤其是战略性新兴产业人才培养相比传统行业优势不明显。四是资助力度较小。3万元～5万元的资助标准偏低，存在“撒胡椒面”现象。后续的滚动支持少，项目承担单位匹配经费落实不到位。五是项目管理科学性不强。A省实行人才资助资金一次性拨付，缺少和项目进展及效益考核的紧密挂钩;缺乏系统的信息化管理平台，项目审核、评审及后续的中期考核、结项验收等难以高效化。六是综合治理的理念有待强化。A省人才高峰计划涉及政府、产业主管部门、人才市场、企事业用人单位、专业评估机构等方面，存在多头管理、治理主体不明晰的现象，用人单位、专业评估机构、专业人才市场等其他治理主体作用发挥显著不足。

2. 路径重构。A省“人才高峰”计划是产业人才工程的一个典型，面对长远发展，须借助相关理论，对人才工程的设计、定位和发展进行反思和提升。以下即以A省案例为背景，从个别到一般，通过要素分析，以期提出具有普遍意义的人才工程重构路径。

（1）绩效管理的视角。作为人才工程的政府公共项目，其实施的政府行为代表公众意志，体现政治理念，而且也是促进政府绩效目标实现的重要途径。就本研究而言，政府的绩效管理包括人才项目成果转化的效益、财政资金投入产出比，以及政府有效履行人才管理职能等过程。其要素体现为人才工程决策的科学性、定位的准确性以及实施的有效性。然而，现实中政府对公共项目绩效评估的认知仍有置工具理性于价值理性之上的倾向，强调简单、便捷，甚至形式化，缺乏应有的预期性和导向性。实践中公共项目绩效管理须包括目标和权责、绩效导向、流程再造、技术支持等必要选项。基于上述分析，A省人才高峰计划“十三五”期间重构路径为：

——人才工程决策：围绕重点行业和新兴产业发展主题，推进以应用型、创新型高层次人才选拔培养为重点的“新一轮人才高峰行动计划”，通过人才引进、项目资助、政策引导、专门培训等方式，实现预期目标。

——人才工程定位：通过与政府各行业主管部门人才子工程的统筹推进，错位发展，突出地域人才工程建设的产业特色和行业特色。重点实施对A省产业结构优化、技术水平提升和新兴产业发展有重大影响和带动作用，特别是战略性新兴产业人才的选拔培养项目。

——人才工程绩效：总体服务于用人单位、人才和社会满意度的目标。具体包括财政资金投入方向明确，匹配资金及时到位;完善政府评估、社会评估、第三方机构评估等机制;受资助人才项目与行业（产业）发展匹配度高;人才梯队建设显著进展，科研成果转化率高;信息管理服务平台更为完善。

（2）项目管理理论的视角。系统的项目管理理论创建于20世纪60年代，美国项目管理学会（PMI，1983）对项目管理基本内容界定为范围、成本、时间、质量、人力资源和沟通等六个领域的管理。除计划、协调和控制等传统的内容外，项目管理理论也重視包括合同、采购、费用、进度、质量以及风险等内容。20世纪90年代以后，在全球化背景下，人的因素、顾客导向、柔性管理等也受到更多关注。一般工程项目管理模式定义了项目各参与单位的角色和责任，目前国内外相关研究主要涵盖项目管理绩效、决策指标、决策方法等内容，而在公共项目评估实践中，Shadish（1998）提出的操作性问题包括评估需求、执行、委托者、效果、影响、成本等。上述研究为人才工程管理提供了理论依据。基于上述分析，A省人才高峰计划“十三五”期间重构路径为：

——资金管理：制定专项资金管理办法;专项人才资金预算执行率高;行业主管部门，企业等项目承担单位给予经费配套;设定财务管理规范度指标，资金支出手续完备;按要求及时报送项目实施和资金使用情况报告。

——项目管理：有人才高峰计划的组织协调机构;公共服务信息平台完善，为人才网上申报、科研成果与企业对接等提供服务;建立规范化的评审制度，创新第三方评价机制;制定并执行人才培养对象跟踪培养制度。

——绩效管理：明确各方职责，通过人才项目资助协议书进行细化、分解;建立绩效评价指标体系，将考评结果与后续资金安排挂钩，促进绩效评价、财政监督和绩效审计形成内外合力;完善人才培养考核办法;强化社会监督，委托第三方机构进行抽样评估。

（3）公共治理的视角。“治理”（Governance）是指控制、引导和操纵的行动或方式。治理理论的创始人之一Rosenau（1992）将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们“虽未获正式授权，却有效发挥作用”。联合国全球治理委员会则指出，“治理是各种各样的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事务的总和”。不论怎样理解“治理”，研究者们都会强调以下特征：其一，治理主体是多元的，包括公共及私人部门;其二，治理机制的包容性，既有正式的制度化机制，也有非正式机制。

人才工程实施中涉及政府的计划、专家的评价、资金的拨付、项目的考核和验收等各个方面，其实已经构成了一个特殊的“科学共同体”。公共治理的公信力需要制度保障：其一，在法律层面上对政府人才公共项目的内容和程序进行规定。其二，对人才经费投入、科研活动监管、社会评价和监督方式等进行制度安排。其三，发挥多元主体作用。就A省人才高峰建设而言，其本身就是一个涵盖多方主体的治理结构。基于上述分析，A省人才高峰计划“十三五”期间重构路径为：

——政府及行业主管部门（主导方）：提高公共资源配置的科学性，发挥财政资金的导向作用，提升项目管理水平，加大考核力度;对人才资助项目进行督查，并建立绩效评价制度。

——用人单位（主体方）：对人才项目进度、资金使用、项目产出等进行自查，并建立结项验收（审计）制度。配合人才工程实施，完善用人单位的人才培养制度。

——产业界（参与方）：把握行业和产业发展方向，为政府制定和实施评审和评价标准提供参考;积极反馈企业人才需求，以及基于不同区域发展的人才需求。

--评审机构（评价方）：科学设计评审环节，保证人才资助项目科学、公正;加强评审的全程监督，提高评价专家队伍水平;创新第三方评审机制。

——社会专业机构（评估监督方）：加强中介评估机构的专业评估和绩效评估，公布公共项目管理情况，加强社会监督，增加公共决策的透明度。

——人才机构（市场方）：发挥市场在配置人才资源中的决定性作用;人才工程实施须引入市场机制，鼓励企业等用人主体通过市场化方式培养、引进和使用人才，促进科研成果转化运用;减少对政府对人才的微观干预。

三、 产业人才工程建设的相关政策建议

新理论视角下的产业人才工程建设要体现“战略引领，服务全局;集聚要素，统筹资源;分类管理，选育并重”的方向，将人才工程建设与区域经济转型升级相衔接，发挥其服务于经济和社会发展的协同效应。

1. 创新产业人才培育机制。产业人才开发的核心是用人和收入分配机制的创新。一是实施产业人才培引计划。通过政府搭台、市场主导、企业主体的机制，引进能够突破关键技术的领军人才，实现“引进一批人才，发展一个产业，培育一个经济增长点”的链式效应。支持高校、科研机构和企业联合培养和使用产业人才。二是创建产业人才激励“特区”，制定知识、技术、专利、资本、管理等生产要素参与分配的实施办法，鼓励专业人才持股经营和兼职兼薪，完善项目分配、股票期权、绩效挂钩、协议工资等分配机制，保障人才获得相应回报。

2. 强化产业人才政策扶持。一是提升载体建设水平。发展企业博士后工作站、留创园、高新技术创业园区等载体，为人才创办高科技企业、转化科技成果提供孵化器。二是创新投入机制。鼓励设立产业风险性人才投入基金，支持政策性银行和金融机构对新兴产业人才项目的投入，使重点产业成为人才创新创业的“示范区”和优秀人才集聚的“强磁场”。三是促进“产学研”的深度结合，实现人才与项目、企业与高校、技术与产业、研发与生产的融通发展。

3. 打造产业人才服务平台。一是瞄准产业技术需求，探索建立以企业为主体的技术创新体系，促进经济联合、技术联合和市场联合，鼓励企业、高校、科研机构在产业集聚区共建技术研发平台;二是提供市场化的科技成果转化信息、知识产权、专利等服务;建立与风投机构、专业孵化器、中小企业管理机构的联系机制，打造产业人才公共服务平台;三是围绕产业转型中对高技能人才的结构需求，开展境内外培训，打造产业高技能人才能力建设平台。

4. 创新产业人才工程管理模式。探索“创新创业”为导向的人才培养机制，完善企业为主体的协同育人模式。改进产业高层次人才培养支持方式，完善支持的优惠政策。在人才工程实施中注重构建科学、技术及工程专家的协同创新机制。建立人才工程的信息管理平台，推动产业人才工程项目与其他科研计划的衔接。深入推进人才工程的绩效评价、机构评估的改革。完善符合人才创新规律的产业人才资助经费管理办法，完善竞争性和稳定支持相协调的经费投入机制，不断提高产业人才项目立项、评审、验收的科学化水平。

5. 提高产业人才工程建设的组织化程度。一是转变职能。简政放权，推进人才管理政社分开、政事分开、管办分离，保障用人主体自主权，健全市场化、社会化人才机制。二是加强规划。研究开发包含分布密度、素质标准、结构比例、流动活力和产出效率等方面内容的产业人才指标体系，建立需求预测机制。三是形成整体合力。加强部门协调，推动资源整合，综合利用产业政策、财税、信贷等手段，促进资源向重点产业、重点企业、重点项目和高层次人才倾斜。发展专业性人才市场，强化产业和行业协会组织的桥梁纽带作用。

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作者简介：张宏伟（1971-），男，汉族，江苏省响水县人，江苏省公务员局职位管理处（综合处）处长，南京财经大学兼职MPA导师，副研究员，河海大学管理学博士，研究方向为公共人力资源管理。

收稿日期：2016-07-18。