矿区村庄复垦土地“增减挂钩”可行性分析

贾振涛 董桂景 彭敏才 黄文峰

摘 要：巨野煤田和单县煤田70%以上的可采资源均在城镇和村庄的压覆之下。因此，应灵活运用土地政策，进行科学分析和设计，积极探讨合理的实施方案，加快推进矿区村庄搬迁和土地复垦，尽量减少新村址占用耕地面积。而采用动态复垦技术可以按时归还周转指标，结余建设用地指标将为当地经济发展拓展空间。

关键词：压煤村庄；搬迁复垦；增减挂钩；动态复垦；指标归还

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）10-0033-02

前言

菏泽市是鲁西南新型的以煤矿为主导的矿业开发城市，目前生产煤矿已达两个，筹建矿山两个，矿区总面积约806km2，目前年产量已突破1 900万吨/年。由于该区煤矿的采矿方式允许顶板陷落，随着开发规模的不断增大，各矿区必将出现大面积的地面沉陷区。矿区村庄搬迁、土地复垦、环境恢复治理等工作将成为当地政府一项繁重的工作。如何灵活运用土地政策，尽快推进矿区村庄搬迁和土地复垦，同时缓解矿区城乡建设用地配额紧张难题是一个值得研究的课题。

一、矿区概况

（一）矿区村庄压煤情况

菏泽市作为平原大市，人口密集，村庄众多。巨野煤田和单县煤田70%以上的可采资源均在城镇和村庄的压覆之下，占压可采资源约12.9亿吨，涉及巨野、郓城、单县、成武4个县、24个乡镇、368个村庄，约41.4万人。国家“十二五”国民经济规划发展期间，涉煤搬迁村庄42个，约6.2万人，可释放被压覆的矿产资源量约3.1亿吨。毋庸置疑，只有及时搬迁压煤村庄才能推进煤矿的接续生产，才能推进菏泽市以能源促发展目标的顺利实施。

（二）矿区塌陷地情况

本区煤矿一般采用冒落法管理顶板，对采空区不回填，允许地面沉陷，因此煤矿开采将形成大面积的地面塌陷区，整个菏泽市采空塌陷区总面预计为590 km2，塌陷区内对地面建筑物和农作物破坏巨大。以山东新巨龙能源公司龙固矿井为例，龙固矿井平均煤层厚度约6.63m，最厚处约9m。根据可研报告预测，巨野县龙固矿井开采最终地表变形面积为132.83 km2；初期采区（二十年）地表塌陷面积达26.39km2，并将形成最深积水3.4m的常年积水洼地，积水区面积可达15.45km2；截至2014年底，菏泽全市采煤塌陷地征地补偿面积为19 886.29亩，其中郓城县5 988.08亩，巨野县13 864.01亩，单县34.2亩。塌陷地的土地复垦和环境恢复治理难度将越来越大。

（三）矿區土地性质及搬迁困局

矿区范围内土地性质一般并不因为煤矿开采而发生变化，除煤矿的工业广场、专用运输线路、电厂、灰场等需要办理土地征用外，矿区大部分农用和集体土地权属不发生变化。煤矿一般采用对塌陷区土地租用的方式给当地农户以每年一定的经济补偿来完成。但村庄搬迁工作一直进展缓慢，涉及土地规划、资金补偿、百姓安置等一系列问题，村民积极性不高。个别煤矿由于运转成本太高，不得不采用条带式开采，以解燃眉之急。

（四）塌陷地复垦方法

通过动态治理工程，塌陷区可以形成广阔的耕地资源。根据巨野县龙固煤矿复垦经验，将沉陷低于3.5m以下的可耕作土提前挖出，垫在沉陷小于3.5m的区域。在沉陷高于3.5m以上的区域形成大规模的农业用地。此外，通过控制沉陷区域地下水位、节水灌溉等工程对治理土地综合治理后，形成集中连片、田成方、路成网、排灌顺畅的可耕地，用于发展现代农业。

通过采用浅层土剥离、挖深垫浅、借势利用、降低地下水位等多种方法，对塌陷区内土地进行治理改造，使其恢复为耕作用途。通过建筑垃圾深埋、客土回填整平等方式对塌陷区内村庄旧址进行治理改造，使其恢复为耕地。

二、矿区复垦增减挂钩设计

（一）政策探讨

2010年，山东省政府制定了《全省煤矿矿区农村住房建设和压煤村庄搬迁工作的意见》，鼓励当地政府借鉴先进经验，创新搬迁模式。要求压煤村庄搬迁与推进新型城镇化、加快小城镇和新农村建设，积极推进合村并点，促进土地集约利用等政策充分结合；及时推进塌陷地复垦治理，推进村庄搬迁进度。这给土地增减挂钩方法在矿区的推广使用提供了充分的政策依据。

矿区建设用地增减挂钩，是将拟矿区内搬迁复垦的村庄建设用地区、拟安置的新村建设用地区与当地城镇拟新增建设用地区，整合为一个封闭运行、统一管理的用地构成系统，利用煤矿在旧村址复垦出的新增耕地来弥补城镇建设占用耕地的减少，达到城乡耕地占补平衡的目的。这样既可以节省政府的配套资金，又可以帮助煤矿尽快实现村庄搬迁计划，并督促煤矿自发积极推进搬迁村庄的土地复垦。

（二）增减挂钩的必要性和动力

1.矿区内大多数农村住房建设于20世纪六七十年代，一般为砖瓦结构，质量不高，条件简陋，农民有强烈改善住房条件的愿望和要求。

2.一些村庄，基础设施陈旧、老化，空心村问题严重，公益设施缺乏，一些老弱病残、鳏寡孤独的老人还住在危房中，还有一部分人生活水平处在贫困线以下。这些问题靠自主能力一时难以解决，必须靠政策的扶持和资助。

3.塌陷区土地复垦和压煤村庄搬迁是煤矿发展必须解决的基本问题。

4.压煤村庄搬迁并村结余建设用地指标，可直接增加当地政府土地收益，进而增加基础设施和对矿区教育、卫生事业的投资，促进和谐矿区建设。

5.煤矿的接续发展才能使其有更充分的资金用于村庄搬迁和土地复垦，并形成良性资金循环。

（三）实施方案探讨

1.制定挂钩复垦方案。制定矿区复垦方案并逐步实施，优先复垦搬迁村庄旧址，保证矿区农用地面积。研究新的旧村址复垦技术以保证按期归还周转指标。打破传统的地面稳沉后再复垦的模式，提前复垦。即，根据开采沉陷预计的结果在地面沉陷之前将能复垦为耕地部分的旧村址提前复垦为耕地。只要复垦标高设计合理，即便后续沉陷也能保证耕地的使用，这样可以保证复垦周期不高于五年。在政策允许的条件下尽量减少新村址占用耕地面积，或搬迁至中心乡镇规划区和矿区规划建设区，依据实际情况改平房为楼房，将提供出更大的挂钩指标。

2.复垦后经营模式。对旧村拆迁后复垦出的耕地，在充分尊重农民意愿的前提下，积极引入农业龙头企业和农业产业化项目，实行耕地规模化经营，培育和发展现代农业园区和农村旅游业。农民不但可享受到承包土地带来的收益，还可以到园区打工，实现农民从单纯依靠土地种植收入向租金保底、务工获薪、经商得利和入股分红等多元化增收转变。

3.收益分配。“鲁政发[2011]12号”文件规定：在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节余指标调剂给城镇使用的，其土地增值收益必须及时全部返还农村，能够平衡拆旧建新资金需求，不额外增加农民建房和配套基础设施负担。但菏泽市矿区村庄搬迁资金基本由煤矿全部负责，新增城市建设用地指标的资金收益应用于闭坑矿区的土地整理项目的实施。如煤矿不能及时投入资金对塌陷地进行复垦，该项资金也可以向塌陷地环境恢复治理倾斜，并扣压煤矿先期缴纳的地质环境恢复治理保证金。

4.权属处置。增减挂钩试点涉及的土地，原则上维持原有土地权属不变；对土地互换的，要引导相关权利人本着互利互惠的原则，平等协商解决，有争议的要依法做好调处工作。凡涉及土地所有权、使用权、承包经营权等权属调整和利益分配的，项目所在地要编制土地权属调整方案，经权属双方各95%以上村民同意取得相关权益人认可后，经县区人民政府批准实施，做到产权清晰、界址清楚、面积准确。

三、成效及建议

（一）矿区增减挂钩试点成效

巨野县龙镇紧紧抓住增减挂钩和压煤村村庄搬迁工作双资金注入的有利时机，按照整村搬迁、统一规划、集中向镇駐地靠拢的原则，依据城乡一体化的要求，高起点规划，高标准建设，精心打造新型城镇化社区。目前已规划建设了一个两层楼房社区，两个多层楼房社区，镇周边16个村庄19 022人入驻，节地率在65%以上。利用本镇增减挂钩节余指标，引进各类工业企业23家，不仅创造了7 000个就业岗位，而且带动了各类三产服务业发展，实现了进镇居民安居乐业。龙镇煤炭企业租用村庄复垦新增耕地，建设了生态、科技蔬菜园、获得了较好的经济效益。

（二）建议

1.调整土地收益分配机制。挂钩项目节余的城镇建设指标产生的土地收益，不能靠行政手段“定价”分配，而应该有市场机制调节，兼顾国家、集体、个人利益，尤其农民利益得到充分维护。

2.纳入耕地保护法律框架内调节。实行地、村分离管理的办法，由各职能部门分别管理。旧村址复垦新增的耕地，享受耕地保护、占补平衡的优惠政策。

3.资金实行单独核算，投入、收益分离。增减挂钩项目备案后，政府投入建设资金；土地复垦达到耕地标准后，拨付土地整理资金，并根据耕地保护优惠政策予以兑现。

[责任编辑 吴高君]