对“一约三评”民主治村模式的调查与思考

梁宇

摘 要：近年来，农村经济社会的快速发展，给党领导下的农村基层民主建设带来了一系列新的挑战，亟须创新村级民主治理机制，使其在实践中具有可操作性和实效性。阆中市天宫乡推行“一约三评”工作法，探索出了一条新形势下推进村级民主治理的新思路。

关键词：村级民主治理；“一约三评”；调查；思考

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）10-0026-03

党的十八届三中全会提出：“要建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”如何把党领导下的民主制度具体化，创新村级民主治理机制，使其在实践中具有可操作性、实效性，是农村基层民主建设亟待解决的重要问题。阆中市天宫乡积极探索“约评民主”治村新模式，大力推行“一约三评”工作法，探索出了一条新形势下推进村民自治，实现村级民主治理，推动农村经济社会发展的新思路。

一、阆中市天宫乡“一约三评”民主治村模式的实践探索

天宫乡地处阆中西南，距城区20公里，是国家AAAA级景区、四川省城乡环境优美示范乡镇。境内天宫院村为“全国历史文化名村”“全国特色景观旅游名村”“中国传统村落”。2014年3月以来，天宫乡针对村民行为滞后于文明要求，农村形象滞后于景区发展等现实问题，结合开展党的群众路线教育实践活动，积极探索民主治村新模式，大力推行“一约三评”工作法，取得了显著成效。

（一）“一约三评”民主治村模式的主要做法

“一约三评”，是指通过“三上三下”和“六大步骤”，科学制定“村规民约”，深入开展“干部评等、党员评星、家庭评美”活动。“村规民约”是目标，“三评”是路径，着力保障群众在民主治村中的知情权、参与权、决策权和监督权，最终实现村务内容群众定、过程群众管、效果群众测。

1.治什么？——民意“三上三下”，内容由群众定。为充分尊重民意、集中民智，天宫乡在“村规民约”制定过程中，按照“三上三下”的程序，实现“群众的事情群众定”：“一上”：村“两委”根据村情现状及本村民俗风情、传统美德，起草村规民约的初稿；“一下”：村“两委”通过张榜公示、广播宣讲、小组讨论、印发到户等方式征求村民对初稿的意见。“二上”：村“两委”对初稿征求的意见进行汇总分析、修改完善，形成第二稿。“二下”：村“兩委”将第二稿再次征求群众意见。“三上”：村“两委”分析研究再对村规民约审议稿进行讨论、表决。通过“三上三下”，广泛动员群众参与。

2.怎么治？——实施“六大步骤”，过程由群众管。天宫乡按照“六大步骤”，将制定实施《村规民约》和“三评”活动的全部过程交给群众管理，实现大家的事情大家干：一是前期准备。由村“两委”根据群众意愿和本村实际，提出《村规民约》和“三评”活动的建议方案，做到活动开展有的放矢。二是宣传动员。针对外出人员多达60%的实际，对在家群众和外出人员分别采取不同的宣传方式，力求活动内容家喻户晓。三是组织起草。村“两委”深入研究社情民意，组织起草《村规民约》建议稿和“三评”活动细则。四是征求意见。就拟决策事项通过“三上三下”程序反复征求群众意见，确保真实准确反映民意。五是表决通过。召开村民大会，组织群众表决通过《村规民约》和《三评细则》并签字承诺。六是备案公布。将表决通过后的《村规民约》报乡党委合法性审查。登记备案，张榜公布。

3.看效果？——分类“开展三评”，结果由群众测。一是干部评“等”。为评定工作等次、分出干部优劣，先组织群众对村干部进行测评，再由党员、群众、人大代表进行现场质评，最后请退休干部、人大代表、村民代表进行调研问评。二是党员评“星”。依据评星标准和积分等次，采取个人自评、党员互评、群众测评、党支部审评等方式，对党员的表现情况进行星级评定。三是家庭评美。通过“户主申报、小组讨论、村委评定、命名表彰”等程序，大力开展以“庭院美、居室美、厨厕美、户外美、身心美”为主要内容的农村“家庭评美”活动，积极引导村民养成科学、健康、文明的生活习惯。

二、“一约三评”民主治村模式的运行绩效分析

“一约三评”活动开展以来，收到了良好效果。全乡矛盾纠纷较上年同期减少40%，呈现出环境优美、发展快速、社会和谐的新景象，多次受到省市领导肯定。

（一）“被动”变“主动”，群众争当“参谋者”，美丽村庄更显魅力

天宫乡通过开展“一约三评”，组织引导村民积极参与民主管理，主动就村内事务发表意见、建言献策，变“被动”为“主动”，变“观望者”为“参与者”，形成了“大家的事我关心，集体的事我参与”的良好氛围。活动开展以来，全乡共组织村民会议讨论决策新民居建设、道路硬化、环境整治、老人赡养、村风民俗等方面的重大事项46项，办理事项40项，完成率达87%以上。天宫院村3社紧邻景区，但由于长期缺乏规范的垃圾管理制度，无统一的垃圾处理场地，环境卫生问题影响了当地农家乐生意和乡村旅游发展，“一约三评”开展后垃圾集中处理场所组织修建了，环境卫生管理制度建立起来了，以前的“脏乱差”不见了，如今呈现的是整洁宽敞的乡村道路，干净卫生的农家院落，绿树红花掩映的农家间游客络绎不绝，居民收入大幅增加，让老百姓真正尝到了“村规民约”带来的“生活甜头”。

（二）“消极”变“积极”，党员干部齐做“先锋队”，社会发展更加和谐

通过“党员评星”和“干部评等”，使广大党员勇当新农村建设的“示范员”和“领路人”，积极谋划“金点子”“土办法”，主动关心群众所想、所需、所盼，使过去许多解决不了的，处理不好的问题和矛盾，得到了及时化解，确保了“小事不出社，大事不出村”。活动实施以来，共采纳党员干部提出的合理化意见和建议241条，处置信访件9件，全乡信访量下降了80%。天宫院村邓国礼，曾经是一个啥事都对着干的人，村上建新农村，他到处唱反调，搞村民聚居点，他背着“黄榜”到市里上访，通过开展“一约三评”活动，他变成了最积极的村民“民意代表”，问其原因，他说：“其实没啥奥秘，就是我说对了有人听，我说错了的有人帮。”天宫院村11村社、12村社属于边远高山社，为了修通1.8公里的社道水泥路，开会一动员，党员带头筹缴集资款，再也不用干部挨家挨户做工作，很快人均1 500元的集资款就筹集起来了，拖了若干年的道路很快建成了。

（三）“管理”变“治理”，基层组织聚民心，核心地位更加突出

“一约三评”治村模式真正实现了村级事务的群众自治，从而将村党组织从过无事无巨细的管理中解脱出来，把主要精力用于民主治理服务，增强了村党组织在群众中的凝聚力和向心力。天宫院村党支部书记罗勇深有感触地说：“过去我们支部一天到晚都在忙，到头来还不晓得都干了些啥，有时候还费力不讨好。‘一约三评后，村支部做了哪些事、怎么做的，老百姓都看在眼里、记在心上、参与其中，大事、难事大家都商量着办，将党支部意愿和群众意愿结合起来，群众理解多了，执行起来也顺当多了，老百姓对党支部也更信任了。”2014年以来，天宫乡8个村党组织，党员群众满意度达95%以上。

（四）“人治”变“自治”，群众监督成“矫正器”，村务管理取得实效

针对农村普遍存在的不良现象和行为，“村规民约”通过制度的方式固化管理，从“人治”转向“自治”。提高了村务管理的有效性，解决了很多影响当地发展的老大难问题，实现了“法不及而秩序井然”。过去大面积露天焚烧秸秆十分普遍，还有人在景区绿化带放牛放羊，破坏游步道，村干部出面制止，天宫院村8社杜正元说：“法律都管不了的，关你们啥子事！”通过开展“一约三评”，村民共同约定、自我约束，现在群众都采取新技术埋土成肥处理秸秆，主动维护景区绿化和旅游设施。对此，3社邓洪刚深有感触地说：“村规民约是我们自己定的，自己定的自己就要好好执行，不执行就是打自己的耳光。”

天宫乡的“一约三评”民主治村模式经过一年多的实践，已取得了显著的成效。但是与其他制度建设一样，村级民主治理机制的创新与建设是一个长期的过程，受多种因素的影响，任何一项制度都不可能一次达到完美无缺的状态，总是在不断修正创新的过程中逐渐趋于完善，构建村级民主治理的长效机制是一个长期的过程。随着农村经济社会的发展，乡村治理的环境势必发生变化，村级民主管理机制也需要不断地做出相应的调整和创新。另外，“一约三评”民主治村模式创新经验在向外地推广过程中，也需要结合当地农村实际进行必要的调整和再创新。根据我们的调查，“一约三评”民主治村模式也存在着一些有待完善的地方。比如，应进一步扩大“一约三评”评定对象的范围，“三评”的对象是干部、党员和家庭，还需增加对村民个人的评定，这样有利于更好地规范村民的行为，奖优罚劣，从而形成良好的社会风气。再比如，随着农村人口流动性的扩大，村务决策管理的参与机制就需要做出针对性的调整。一方面，努力保障外出村民的民主参与权利；另一方面，需要适度吸纳外来人口的民主参与权利。另外，增强“三评”评价机制的及时性、把互联网技术运用在村级民主治理等方面还需要进一步创新和完善。

三、“一约三评”民主治理模式对创新村级民主治理的启示意义

天宫乡通过“一约三评”活动，调动了农民参与农村发展、建设和管理的热情，破解了农村工作难题，加快了新农村建设步伐，实现了村民“自我管理、自我服务、自我发展、自我监督”，给村级民主治理创新和村民自治诸多启示：

（一）村级民主治理的基础是依法治理，必须切实增强法治观念

长期以来，广大农村地区一直是“熟人社会”，法制观念比较淡薄，“人治”观念根深蒂固、影响深远，特别是对一些法律无法触及、道德无法约束的村务管理。如果没有“良法”，则无法达到“良效”。天宫乡的实践启示我们：“有法治而后有治人。”天宫乡通过“约评民主”，组织群众开展“最美家庭”评选等活动，筑牢了基层民主治理的德治根基；将依法治村和村民自治相结合，构建法治与德治的有机体，并将“人治”通过约评的方式“法治”化，达到“法不及而秩序井然”的社会管理境界，不仅是对基层民主秩序的一种有益补充，也为依法治村探索了一条新路子。

（二）村级民主治理的主体是村民群众，必须坚持让老百姓当家做主

乡村是农民的乡村，农民是乡村的主人。“一约三评”的民主治村模式启示我们：村民自治必须立足群众实践，充分听取和尊重群众意见和建议，发挥群众首创精神，切实提升群众参与积极性，全方位保障群众知情权、参与权和监督权，让群众成为村民自治的受益者、参与者和最终评判者，以决策共谋集中民智、以發展共建凝聚民力，以合作共管汇集民意、以成果共享顺应民心，才能聚民心、解民难、合民力。

（三）村级民主治理的关键是角色转变，必须切实理顺三个关系

在基层农村管理中，乡镇政府和村委会之间是工作上的指导和被指导、协助和被协助的关系。然而，多数乡镇仍习惯用行政手段安排工作，带有强烈的行政化色彩，基层自治组织也表现为政府或政权的附属机构，乡镇政府和基层之间工作上的指导和被指导关系演变成了领导和补领导关系，弱化了村民自治的“自治”性质。天宫乡的实践启示我们：通过决策机制和实施程序等方面的科学设计，厘清村民与村委会、村支部与村委会、乡镇政府与村委会之间的关系，能有效避免公权力对于乡村公民社会的强力干预和村委会目标定位的偏离，实现政府服务从“运动员”到“裁判员”“指挥员”到“辅导员”的转变，村干部从简单服从“只盯上面”到落实政策“围着群众转”的转变，为村民自治的良好运行提供可靠保障。

（四）村级民主治理的重点是制度设计，必须切实建立长效机制

长期以来，在村民自治的实际运作过程中，在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，缺乏明确具体的规定，如现行法律制度对村民参与村务管理的权利、义务、途径、方式等缺乏具体规定，造成乡镇或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策、管理权。“一约三评”用制度的方式将群众参与模式固定下来，通过村级民主的制度化和理性参与，为群众提供了进入农村基层社会政治体系的合法渠道和参与村庄治理的机会，保证了群众自治权的充分行使，释放了农民的积极性和创造性。

[责任编辑 吴高君]