国外政党严格自身治理的做法和经验

程浩 樊树才

将治理理论运用于政党，就是政党治理。本文拟围绕国外政党治理涉及的两个层面、三重治理关系，简要梳理欧美、东亚等部分国家的主要政党是如何严格自身治理的。

政党治理涉及的第一个层面、第一重治理关系，就是政党内部的治理，治理主体是政党，治理方式用制度（党规党纪），治理内容涉及党员管理、党内执纪监督、党内权力运行等“制度治党”问题。这是政党治理的主要内容。

1.党员管理：敞开吸纳，分类管理。就党员吸纳来看，西方发达国家主要政党的入党门槛都比较低，条件都比较宽松，程序都比较简便。一般地，只要表示愿意拥护或认同某一政党党章、纲领或基本政策，或者表示愿意追随或支持某一政党的竞选纲领或候选人，就可以申请加入该党，成为该党的普通党员。

就党员身份管理来说，国外主要政党普遍执行“宽进严出”“分类管理”原则，意在笼络住一定数量的党员群众，守住本党的选举“票源”，同时重点加强对职业性党徒（党棍）或志愿性党务工作者的管理。德国社民党退出机制主要针对掌握政治权力而对本党政治地位和形象有重大影响的精英党员。一旦精英党员违反党纪国法、破坏党内团结、其行为对本党利益造成重大损害，社民党就会将其及时清除出党，避免其影响党的形象，成为党的负资产。

国外主要政党比较注重塑造党员党性及其对本党的忠诚。欧洲一些社会党把强化党员教育培训，作为培育党员党性和对党忠诚的重要措施。培训对象主要是基层党组织的负责人和一些效忠本党的年轻党员，培训内容侧重于本党的纲领、理论、知识和组织纪律等。

2.党纪制定与执行：立党纪、厉行党纪，止纷争、弃恶扬善。韩国新世界党建立了比较严明的政治、职务、道德与伦理纪律。关于新世界党的监督主体，对国会议员等党中央干部而言，是党的最高委员会；对地方议员和基层党员而言，则是在市、道的党伦理委员会。德国社民党建立了规范的党纪审理程序。社民党章程规定，对于违反《党章》《基本法》和党内秩序、破坏党内团结或有不光彩行为以及违反党代表大会或党组织决议的党员，党的执行委员会可执行党纪审理程序。各级党组织和党的执行委员会，都可以向当事党员所属区的仲裁委员会提出执行党纪审理程序的建议。德国社民党还为党员建立诚信档案，一旦发现有失信情形，就强令其作出解释，否则，就会启动党纪审理程序。

3.党纪监督：完善政党内控机制，强化党纪监督。国外主要政党大多通过成立议会党团、设立“督导员”制度，来促进政党的团结和纪律，从而确保政党投票的一致性及党团行动的协调性。英国政党较早建立了一个维持政党团结与纪律的“党鞭体系”，即议院党团督导员制度。议院党团督导员就本党应当或不应当采取的立场，就如何阻止后座议员反叛，向政党领袖建言；对心怀不满的后座议员，点明其行为可能造成的后果。英国保守党议院督导员由党的领袖亲自任命，对领袖负责，执行领袖的指示，监督本党议员的活动，督促其遵守党纪。英国工党议院督导员的职责更为广泛，包括协助工党领袖了解党内情况，督促工党议员遵守党纪，采用强制措施使工党议员按党的意图在议会发言和投票，对不听从命令的工党议员实施惩戒措施，直至建议领袖将其开除出议院党团。新加坡人民行动党着重通过“党督制度”来维护党的纪律，并能持之以恒坚持下去。

4.党内权力运行：注重完善党内权力监督与制约机制，规范運行。瑞典社民党党内决策、执行、监督机关的职责非常分明。依据瑞典社民党章程，党的最高决策机构是党代表大会，党的理事会以及由其选举产生的执行委员会则是党的执行机构。党的理事会在党代会闭会期间，是党的最高决策机构。各层级理事会按照党纲、党章和党代会的决定，来执行党的领导，确定党在下一年度的预算和活动计划。党的信任委员会是党的理事会的咨询机构，只在中央和党区两个层级设立。从中央到地方，还依次存在一个对应的审计机构，负责审查党的理事会及执行委员会的活动和党的财务。俄罗斯政党的党内决策、执行与监督机关也是分设的。根据俄罗斯政党法，政党的代表大会是政党的最高领导机关。以统一俄罗斯党为例，总委员会是党的政治领导机关，是党代会闭会期间的领导机关，也是党的日常决策机构，同时还是党的法人代表。中央执行委员会是党的执行管理机关，履行日常的党务管理和执行职能。中央监察委员会主要对党的领导机关决议、党章的贯彻情况以及全党的财务、经济活动进行监督，同时，为了保证其活动的独立性，中央监察委员会只向党代表大会汇报工作。为了保障党的决策的民主化、科学化，统一俄罗斯党将最高委员会设为党的咨询机关，由一群资深政治家和杰出公众人物组成，最高委员会负责确定党的发展战略。

政党治理涉及的第二个层面、第二重治理关系，就是政党与国家的治理关系，治理主体是国家，治理方式用法治，治理内容涉及党纪与国法如何衔接的依法治党问题。这是政党治理的关键环节。

国外主要政党一般都注重将党纪与国法有效衔接，以法治党、以法治贪，用法治的思维和方略，预防与惩治腐败。新加坡通过制定严厉的“禁绝腐败的法律”，对政府官员及执政党党员干部进行法治监督。新加坡颁发《预防腐败法》，对“贿赂行为”进行了较为详细的界定，“意图贿赂”也被视为犯罪；贪污贿赂犯罪的构成，无最低限额要求。新加坡现行《反贪污法》的突出特点，就是全方位严厉打击贪污腐败。此外，新加坡还出台了《没收贪污贿赂利益法》以及《公务员守则和纪律条例》等防治腐败的法令。在严厉执法层面，新加坡通过设立强力的“查处腐败的机关”，对政府官员及执政党党员干部进行惩防并举。新加坡早在1952年即设立贪污调查局（CPIB），直属内阁总理，局长由总理直接任命，只对总理负责，不受任何其他人的指挥和管辖。贪污调查局作为新加坡最高也最具有威慑力的反腐机构，不仅拥有广泛的权力和直接隶属政府首长的地位，还拥有独立和不受官员干扰的法庭作为支援。贪污调查局不仅被赋予贪污调查、搜查等一般调查权力，还可行使特别侦查、无证搜查、强行搜查、查封或扣押财产、检查复制银行账目、要求有关人员提供犯罪佐证、要求嫌疑人申报财产、限制转移财产等特殊权力，甚至还可行使警局权力，包括无证拘捕、扣押等。这种高度的集权性，在反腐领域产生了极大的震慑性。

政党治理涉及的第三个层面、第三重治理关系，就是政党与社会的治理关系，治理主体是社会公众和新闻媒体，治理方式用舆论监督，治理内容涉及公众和媒体舆论对政党治理的“法外监督”问题。这是政党治理的重要举措。

消除腐败的根本途径，不仅要“把权力关进制度的笼子里”，而且要让权力在阳光下“暴晒”、在阳光下运行。国外一些政党非常注重接受公众和舆论对党内治理特别是消极腐败问题的“法外监督”。这种“法外监督”，主要基于社会合理性、社会公平公正公开的角度，施加舆论压力。为了让贪污腐败行为无处藏身，越南通过立法，建立起国家公权行为公开制度，同时鼓励媒体对腐败行为进行揭露，对反腐败先进事迹予以表彰。越南还通过开通官方反腐败网站，大力推动网络反腐。新加坡通过立法，赋予了新闻媒体相当大的独立和自由。无论任何一级的官员，只要存在贪腐行为，媒体就可以进行追踪和曝光。正是新闻媒体以无可替代的角色，在新加坡反腐败过程中发挥着社会舆论监督的作用。新加坡政府还建立了一套举报制度，鼓励群众揭发贪官污吏，并且制定了一些關于保护举报人安全、使之免遭各种打击报复的保护措施。新加坡许多大案要案，均因公民的举报而告破。当人民行动党领导人遭到“贪腐”诽谤时，若他们要进行反击，他们的做法是必须通过法律程序，将诽谤者告上法庭，请求公正审判以证明自身廉洁和清白。新加坡绝对不允许运用公权力私下解决。韩国没有建立新闻审查制度。在韩国，只要不涉及煽动暴力或种族歧视，任何报社都可以随意撰写或登载新闻，若惹出争议来，就到法庭去解决。对于韩国媒体而言，“监督”腐败并非职责所系，从业者不一定要揭穿黑幕，他们强调的，只是要做真正的新闻。

国外政党治理的做法和经验，对我们党在新形势下协调推进全面从严治党，具有一定的启示和重要的参考借鉴价值。

1.应基于什么样的理论视角来研究习近平总书记全面从严治党思想？在当下的语境中谈全面从严治党，不宜仅从整治党内纪律松弛涣散、作风乱象突出、腐败问题频发的“治乱”角度，还应从党需要巩固执政地位和执政基础（固本强基）、完善内控机制、处理好党与国家与社会之间关系的治理角度，加以理解和把握。将治理理论运用于政党，就是政党治理。只不过，能够运用于政党治理的治理理论，不同于发轫于西方国家的社会治理理论。

鉴于我们党在政治体制和国家治理体系中扮演着主导性角色，全面从严治党的问题日益凸显。结合十八届三中全会关于全面深化改革的总目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，运用这一颇具中国特色的治理理论（以维护国家的基本秩序和稳定为治理的首要价值目标，建构一定的治理结构，锻造若干能力，采纳若干措施或手段，以期实现治国理政的具体目标），来研究习近平总书记全面从严治党思想，将全面从严治党纳入国家治理体系现代化的范畴，应该是合适的。

2.全面从严治党在党的工作整体布局中处于一个什么样的格局？党的工作整体布局问题，历来是我们党治国理政面临的一个重大理论问题。改革开放以来，我们党作出过三次“战略布局”：第一次是 1986年9月，党的十二届六中全会首次提出“一个中心”“三个坚定不移”的社会主义现代化建设总体布局。第二次是2012年11月，党的十八大做出了建设中国特色社会主义五位一体的总布局。第三次是2015年2月2日，习近平总书记在中央党校省部级班开班式上的讲话中，首次集中阐释了“四个全面”的战略布局。

在“四个全面”战略布局中，全面从严治党是根本，是关键，处于战略布局中的核心地位，发挥着主导性作用：全面从严治党与全面小康社会提出的风清气正、良好从政生态的目标是一致的；全面从严治党与全面深化改革提出的国家治理体系和治理能力现代化的要求是吻合的；全面从严治党与全面依法治国提出的法治思维（宪法精神）、法治方略的措施是同构的；全面从严治党与伟大事业的布局是同步的——习近平总书记第一次将党的建设伟大工程与党所领导的中国特色社会主义伟大事业的布局有机结合，全面从严治党本身就是一项最重要的战略布局。

3.国外政党治理的做法和经验，能供给什么样的观念、制度或知识？欧美、东亚等部分国家的主要政党，有效运用党规党纪推进政党内部“制度治党”、通过立法并运用法治思维和方略推进“依法治党”、运用舆论监督推进“法外监督”，已经形成了较好的制度机制，积累了较多的经验，对我们党在新形势下协调推进全面从严治党，提供了一些合理的观念、制度或知识。概括地说，大致有如下几点：第一，治党不仅仅是党内的“家务事”，更是国家和社会治理的“分内事”。尤其对于执政党来说，从严治党要担负起牵引并垂范国家和社会从严治理的重要使命。此所谓“治国必先治党，治党务必从严”。第二，应将治党纳入国家治理体系中来，统一谋划、统一部署，做好全面从严治党的“顶层设计”，将从严治党常态化、制度化、规范化。第三，应基于固本强基之需要，既完善党员教育管理机制，培育党员党性及对党的政治忠诚，又要筑牢党的组织基础和群众基础，扩大党组织的覆盖面，提升党组织的动员能力、组织能力、领导能力、协调能力和控制能力等，同时还要完善党的内控机制，强化党纪监督，增进党的团结和协调统一。第四，应重点围绕党务公开和权力问题以及由此可能衍生的腐败问题，完善党务公开和党内权力配置、运行、监督与制约等机制，并把党务和权力“暴晒”在阳光下，净化腐败可能滋生的土壤。第五，应注重党纪与国法的有效衔接，既秉承党纪严于国法，又坚持党必须在宪法法律范围内活动，坚持用法治的思维和方略治党、管党。第六，应自觉接受公众和舆论对党内治理的“法外监督”，织密、开启人民群众监督之网，充分吸纳并运用人民群众中蕴藏的管党治党的智慧和力量。

文章来源：《理论探讨》2016年第1期

责任编辑：双艳珍