高等学校内部控制问题浅析

刘宗惠

【摘 要】高校内部控制，是指高校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。随着我国高等学校办学规模的扩张及高校业务活动日益复杂，高校的管理风险也越来越大。如何健全内部控制体系、全面提升管理水平、堵塞浪费漏洞、提高经济效益、实现内涵发展，成为高校当前内部控制面临的迫切问题。本文分析了高校内部控制目前存在的问题，并就完善措施提出了几点建议。

【关键词】高校；内部控制；措施

一、加强高校内部控制的意义

2012年12月29日，财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起正式施行。《规范（试行）》明确规定了行政事业单位内部控制的目标、原则及方法，标志着国家对行政事业单位内部控制系统化建设的开始。

随着我国高校教育体制的改革、教学规模的快速扩张，高校的资金来源渠道也越来越多元化，由原来较为单一的财政拨款、学宿费收入、科研经费拨款等，逐步扩大到银行贷款、培训收入、校办企业收入、出租出借收入、提供管理等有偿服务收入和捐赠收入等等，与之相对应的管理决策自由度也逐步加大，费用支出方式更加灵活，管理风险也越来越大。由于我国高校内部控制研究起步较晚，至20世纪90年代高校经济案件频发，才针对性地出台了多项法规对高校内部控制进行规范，但这些法规只是针对高校内控的一个或几个方面，辐射面小，尚不能形成一套完整的体系。

近年来，发达国家高校对内部控制非常重视。我国对高校的内控研究还处于起步阶段，高校教育资金大部分来自于财政拨款、非税收入，是财政资金的一部分。因此，对高校内部控制方法进行探讨，研究如何合理保障高校经济活动合法合规，确保资产安全、提高使用效率，使财务信息真实完整，并能防范舞弊和预防腐败，将财政资金利用好，减少资金浪费，提高资金周转率，实现资金使用效果的最优化，提高管理水平，有着积极的现实意义。

二、高等学校内部控制的现状

1.管理层风险意识薄弱，不重视内部控制

高校管理层往往认为其是非营利单位，单位的核心和重点是教学和科研，注重对学术的管理，对成本、效益和财务管理相对松散，经济责任尚未完全落实，缺乏责权利相统一的管理制度，内部集权化，管理层对内部控制未引起足够的重视，风险意识淡薄，甚至认为内部控制只与财务、审计部门相关，对内部控制的重要性和必要性认识不到位，未将其他管理部门或教学部门囊括至内部控制的范畴，未能建立一整套从上至下的内部控制体系。

2.管理制度不完善，内部控制执行力度差

相对于国外高校，我国内部控制起步较晚，尽管国家已陆续出台了一些内控方面的制度，但相当一部分高校本并未将内控制度建设放在重要的位置，导致关键业务环节制度缺失，关键岗位没有实行轮岗制度，有些方面有制度但也只是流于形式，并没有真正的落实，执行不规范。

3.高校业务活动复杂，控制难度高

现代高校为配合高校教学科研衍生了许多经济活动，涉及范围较广，高校的内部控制除为教学、科研提供支持外，还涉及收费、筹资、基建、采购、后勤等各项经济活动。除高校主体经济单位外，还存在不同类型、多种性质的附属单位，如出版社、校办企业、附属医院等，这些附属单位的会计核算采取不同行业的会计制度，采用不同的会计核算口径。内部控制目标的多元化，客观上增加了内部控制的难度。

4.高校管理人员素质较低，不能满足高校复杂业务的需求

高校的人员结构中，教师比例较高，高校的管理层一部分由学校的专业老师担任，其虽在学术水平上有很高的地位，然而在管理层面上却欠缺相应的知识，管理理念、视野和方法上相对落后。另一方面，高校教师的受重视程度普遍高于行政管理人员，普通管理人员行使行政管理职能时，如与学术力量相冲突，往往以科研教学为重，不能充分发挥其管理职能，导致一定意义上的管理缺失。

5.未形成公开透明的信息披露机制，监督失效

某些高校信息渠道不畅通，没有形成公开透明的信息披露机制。一方面规章制度、经济决策未及时传达，另一方面，管理执行的结果也不透明，沟通不充分，反馈不及时，缺乏反舞弊机制及举报投诉制度，为高校腐败提供了条件。

6.内部审计作用有限，不具备真正的独立性

高校内部监督通常是由内部审计部门实施的，并没有必须引入外部审计的强制要求，而内部审计部门处于校级领导的领导下，这导致一方面对校级领导的监督通常是失控的；另一方面对处于同一校领导管理下的被监督部门住住也起不到监督作用。此外，高校内部审计住住是受限的，是由管理者安排的，往往局限于离任审计或其他常规审计；审计的范围也较狭窄，通常是财务审计，未涉及经营和管理领域。这种内部监督缺乏相应的独立性和权威性，作用有限。

三、高等学校内部控制的完善措施

1.加强高校内部控制环境建设

良好的内控环境是所有控制活动有效运行的基础。内控环境包括高校组织结构、组织文化、信息与沟通。良好的校园文化会为制度执行带来推动作用，反之，会带来巨大阻力。高校应倡导诚实守信、爱岗敬业的精神，树立现代管理理念，强化风险意识，加强法制教育，从上至下形成积极向上的校园文化，发挥个人潜力，实现自我约束。在此基础上，设立科学合理的组织结构，这是实现内控的先决条件。建立健全校长经济责任制，按照“统一领导、分级管理”的原则建立合理的组织结构，不仅要确保每个部门、每个岗位、每位员工都有明确的职责，形成合理的职责和分工，确保不相容岗位和组织的相互分离，实现各岗位相互监督、相互牵制，满足内部管理和控制的需求，还应就部门之间的协调建立相应的组织规划，避免部门间推诿或独断。此外，建立科学有效、公开透明的信息沟通方式是内控得以有效运行的保障条件。高校应借助先进的网络技术，构建科学规范的信息化平台，建立公开、透明的信息披露机制，包括：信息公开网站、信息门户系统，通过公开高校发展规划、工作计划、执行情况、规章制度、统计数据、重要事项的管理方法、管理决策以及管理结果，主动接受监督，营造良好的内部控制环境。

2.加强制度建设，规范管理活动

高校经济活动的复杂性决定了其内部控制范围的广泛性，制度建设作为高校的一项基础性工作，必须根据客观变化，及时修订、补充和完善。一方面应继续完善常规的制度建设，使财务会计监管职能有效发挥；另一方面，在人事管理、档案管理、预算管理、会计记录等方面都应建立一整套完整的制度，使高校的各项管理均有章可循、有据可依、规范有序，减少人为错误，也预防个人权力凌驾于制度之上的情况产生。

3.实施全面预算管理制度，加强预算绩效考核

全面预算管理几乎涵盖了高校经济活动和财务活动的全过程，建立科学化、精细化、并且能够完全执行的全面预算管理制度无疑是实现内控目标的重要手段。高校应不断改革预算编制内容和编制方法，强化预算的执行，完善预算管理体系。一套完整的全面预算管理体系不仅应包括预算的编制、执行、调整、授权、考核等，还应包括预算的动态监控，如：预算任务的分解与落实情况、预算的执行进度、预算差异的分析与主动调整、通过预算执行反映出的预算目标的合理性分析甚至考虑及时收回决策失误项目经费，以避免造成更大损失。

4.增强风险控制意识，建立风险评估机制

《行政事业单位内部控制规范（试行）》明确要求，各单位应建立以风险导向为基础的内部控制制度，然而大部分高校并没有建立。风险评估机制是高校及时识别、系统分析经济活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对措施。开展风险评估必须成立风险评估小组，由分管理财务的高校负责人担任组长。

风险评估程序主要包括4个方面：（1）设立目标：高校应采取恰当的程序，对不同业务设定具体的风险控制目标，层层分解至相关单位，组织各管理部门认真梳理本部门各项经济活动的业务流程，明确业务环节。（2）风险识别：通过风险评估小组成员与业务管理人员的沟通，结合工作经验，明确重点关注和优先控制的环节。（3）风险分析：在风险识别的基础上，运用定量或定性的方法系统分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，确定风险点。（4）风险应对：针对存在的风险选择相应的风险应对措施。

在风险评估之后，应采取相应的控制方法将风险控制在可承受程度之内。包括：不相容岗位相分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等。

5.强化监管机制，拓宽监管渠道

内部审计部门是内部控制的重要监管部门，要提高内部审计的效果，必须强化内部审计部门的权威性和独立性。高校的负责人应直接管理审计部门，提高其权威性和相对独立行。更为重要的是，应在高校教职员工中树立人人都是监督者的意识，实现全员控制和监督，以实现控制风险的目标。必要时，引入外部审计，对内部控制进行再控制，不断改进内部控制的设计。

参考文献：

[1]《行政事业单位内部控制规范（试行）》.

[2]高飞.高校内部控制体系构建研究[D]安徽 安徽大学 2015.

[3]王雪峰.高校内部控制环境探析[J].财会月刊，2008（12）.

[4]许艳玲.高校内部控制存在的问题及对策研究[J].经济研究导刊，2012（21）.